从校车事故谈政府对农村基本公共服务的供给

陈文权　余雅洁

摘要：校车是政府应该提供给义务教育阶段孩子上下学的一项福利，属于基本公共服务的范畴。反思各地校车事故，政府部门应当重新审视农村基本公共服务的供给问题。政府职能转变滞后、城乡二元结构、教育资源严重失衡是校车事故的主要原因。为避免类似悲剧再次发生，政府须对症下药，从问题的源头着手，增强对农村基本公共服务的供给能力。

关键词：公共服务；农村；校车安全；公共服务均等化

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）05-0057-05

近几年来，国内校车安全事故频发，日益唤起全社会对校车安全的关注。国家工信部于2011年12月27日发布了《校车安全技术条件》、《校车座椅系统及其车辆固定件的强度》、《幼儿校车安全技术条件》、《幼儿校车座椅系统及其车辆固定条件的强度》四项国家标准意见（统称“新校车标准”）。2012年4月10日，国务院正式发布《校车安全管理条例》。尽管我国已经出台了一系列关于校车的法律法规，但仍未制止此类悲剧的时有发生。从近几年国内发车校车安全事故来看，它们具有一定的共性，大都发生在我国经济文化发展相对落后的农村边远地区，受伤对象多为农村留守儿童。本文拟对校车安全事故在农村地区频发的原因进行探讨，并对政府向农村提供包括校车在内的基本公共服务问题进行思考。

一、政府为农村提供基本公共服务是政府应有之责

（一）公共服务的含义

公共服务理论的创立者莱昂·狄骥在1912年明确提出“公共服务”应该作为现代公法制度的基本概念，认为“公共服务主要指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合公共物品、以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的责任”[1]。

美国学者罗纳德·J·奥克森认为，“公共产品和公共服务之间存在一条重要的区别，前者往往属于资本密集型，而后者则往往属于劳动密集型”[2]。近年来，我国学界也对公共服务进行了不少理论研究。中国行政管理学会课题组在《加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告》中指出，“所谓公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”[3]。马庆钰认为，“公共服务是政府在纯粹公共物品、混合性公共物品以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性物品的生产与供给中的职责”[4]。

可见，公共服务指的是政府的某种行为，是具有准公共产品或公共产品特征的社会服务事业，且能够使公民的某种具体需求得到满足。公共服务可分为基本公共服务与非基本公共服务。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”[5]，其范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。基本公共服务作为政府的一项重要职能，强调政府对公民所肩负的责任，提供基本公共服务是政府应有职责。

（二）校车是政府应为农村提供的基本公共服务

《中华人民共和国义务教育法》规定，提供九年义务教育及其相关配套设施是政府应尽之责。校车作为义务教育的配套设施，不管是在城市还是农村每位入学孩童均有权利平等享受。校车作为非营利性社会公益性服务，是具有公共产品特征的社会服务事业，是保障公民基本教育（义务教育）权利的基本公共服务。其供给属于政府基本公共服务的职能范畴，是政府不该规避的责任。根据《中华人民共和国义务教育法》规定，学校负有保障农村孩童在户籍所在地学校就近入学的责任，若因条件限制不能保障其就近入学，理应提供相应配套措施保障其接受义务教育及上下学安全。

由于种种原因，政府对城乡校车这一公共产品提供的不足和不均等导致偏远农村“黑校车”广泛存在。近年来一些地方政府因农村学龄儿童的自然减少和流向城市，为减少投入和整合教育资源撤并农村学校，然而相关配套措施却没有跟进。国家审计署发布的《2013年第2号公告》称，截至2011年底，重点调查的25127所县中小学校中，仅有1702所学校配置了校车，占调查学校总数的7%。由于监管难度大，这些车辆往往车况差且超载严重，交通事故时有发生，随机抽查的2944辆包租车辆中有997辆（占34%）存在超载问题[6]。因为政府没有尽到向农村孩童提供其本应享受的校车福利的责任，导致他们只能乘坐家长自备交通工具或安全系数不高的“黑车”上下学。偏远农村地区的留守儿童大都由爷爷奶奶或外公外婆抚养照顾，依靠家长接送孩童上下学无实际操作性，从而导致接送孩童上下学的“黑车”因市场需要应运而生。再加之政府应履行的监管职责的缺位，对“黑车”非法运营管理低效，只在校车事故发生后进行突击检查，造成农村校车安全事故屡屡发生。

二、从校车事故看政府为农村提供基本公共服务的主要问题

（一）服务型政府职能转变滞后

政府作为社会管理与治理的主体，在城乡公共服务供给中起着主导作用，为公民提供良好的公共服务是现代政府的基本职能之一。早在17世纪，英国的古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中提到政府具有“守夜人”的作用，政府的职能体现在维护公共秩序和提供像“灯塔”之类的公共产品和公共服务方面[7]。目前我国正处于社会转型期，服务型政府仍未完全建立。一方面，由于历史原因和体制惯性，政府仍对经济进行微观管理，直接介入较多。另一方面，由于市场与社会的发育不健全，与市场经济相配套的基本制度和法律法规尚不完善，因而出现政府职能的越位、错位、缺位问题。校车安全事故频繁发生于经济不发达的偏远农村地区，当地政府职能转变滞后，“经济建设型”政府的本质决定其没有能力和动力向农村提供高质、高效的基本公共服务。本世纪初开始的撤点并校政策又使某些地方政府为了减少投入，强行撤并学校并推动幼儿教育的市场化办学。由于市场与社会的相对弱小导致二者不能承担校车供给重任，仅仅依靠对官员的问责和运动式的交通安全检查并不能避免悲剧的时有发生。

（二）基本公共服务的管理体制具有二元分离性

当前我国政府供给基本公共服务所依赖的管理体制是基于户籍制度构建的。这种管理体制虽然有其存在的历史合理性，但总体上呈现城乡二元结构的缺陷。这一缺陷从根本上影响和制约了我国城乡公共服务均等化的实施与推进，造成了对农村基本公共服务的歧视性供给。江西省贵溪市的2012年“12·24”校车事故就发生在经济落后的农村地区，属于教育资源投入较薄弱的地区。城乡二元分离的户籍制度导致当地教育资源分配严重不均，大量师资与配套设施供给城市而非农村。当地留守孩童一方面因无城市户口无法与城市孩童一样享受同等接受教育的权利，另一方面因经济现实因素不能去本市正规学校就读。步行上学太远，又缺少基本的公共交通工具，导致本应是福利的校车未能覆盖农村。对于这一状况，相关部门采取“严打”思路，学校一再提醒学生和家长不要乘坐黑校车，但农村孩子依然只能选择“黑校车”接送。

（三）基本公共服务的供给模式依赖行政系统与行政方式

由于我国社会发展所处的历史阶段及政府职能转变的滞后，政府在推行城乡基本公共服务时对行政系统具有高度依赖性，从而使行政化手段成为供给的主要手段。虽然在由政府主导的社会中依赖行政系统及行政方式供给基本公共服务有其现实合理性，但是行政系统僵化与机械的弊端必然会反映到城乡公共服务供给模式中。以政府为主导的基本公共服务供给模式渠道单一，没有社会力量的参与与市场化的运作。对于一个农村人口居多、经济基础相对落后、城乡发展不平衡的社会，仅凭政府有限的力量和财政支持不足以向农村有效提供基本公共服务，甚至会出现本属于政府职责范畴的公共服务最后仍由农民自己承担的现象。撤点并校的“过度调整”意味着越来越多的孩子必须走更远的距离才能到达学校，而农村教育经费的不足导致当地教育部门不能给孩子提供安全的交通工具。市场化与社会化的发育又不太充分，无法配备标准校车，黑车和超载应运而生。

（四）基本公共服务的监督考核机制不完善

目前我国“大政府，小社会”的格局决定了政府是公共服务的主要供给主体。为保证基本公共服务供给的高质量与有效性，需要加强对政府基本公共服务供给的监督与考核，并将结果及时有效反馈，才能起到激励作用。监督与考核的主体应包括代表社会公共利益、关注公平正义、促进城乡公共服务均等化的多元监督主体。只有明确了监督与考核主体的权力责任和监督标准，并且通过法治化增强其权威性，才能保证政府对农村提供高效、优质的基本公共服务。但是许多地方的政府绩效评价仍然是以GDP为主要考核标准。这种GDP模式的政绩考察指标，导致当地政府及领导干部的政绩观扭曲，只愿将财政投入见效快、有利于本地经济快速发展的领域，忽视对农村基本公共服务的供给。在这种情况下，原本属于农村孩童应当享有的校车福利自然在某些地方政府那里成为不愿涉及并想甩开的包袱。同时，因目前未建立相应的基本公共服务问责制，导致每次类似事故发生后责任追究不到位，应承担责任的主体模糊不清，不能形成有效的监督促使地方政府重视对农村基本公共服务的供给。

三、健全和完善校车类农村基本公共服务的措施

（一）转变政府职能，构建服务型政府

服务型政府就是为人民大众服务的政府，将公民定位于主人的角色，把政府定位于服务者的角色。在服务型政府的治理模式中，政府与社会、市场的关系是建立在服务与合作基础之上的，而非政府直接管制社会与市场。政府需转变自身职能，合理划分权限，管好自己该管的，放手自己不该管的，将农村基本公共服务的供给纳入自身必须承担的职责之内。首先，必须重新调整农村教育公共政策，坚持就近入学原则，完善农村中小学布局规划调整方案，逐步解决农村地区学校布局不合理、部分学生上下学距离过远等问题。其次，国家应明确幼儿教育的定义，将其纳入义务教育体系，由政府财政拨款承担农村幼儿教育的费用，以此来监督各地政府加强对农村学校的管理，担负起相应的责任。再次，要尽快完善相关配套措施，把以县为主管理体制的有关规定从政府文件层面上升到法律层面，为农村义务教育管理体制的实施创造良好的法律环境。

（二）改革户籍制度，促进基本公共服务均等化

由于户籍制度的身份限制，城市居民与农村居民长久以来未能享受同等的权利与资源。这在教育方面表现为农村孩子不能与城市孩子享有同等受教育的权利与机会。为有效解决农村孩童的身份问题，政府必须改革现行户籍制度，逐步破除城乡二元结构，加快城乡一体化进程，推进城乡公共服务均等化，建立覆盖城乡教育的基本公共服务体系。户籍制度改革一方面可释放偏远农村的活力以加快当地经济社会发展，缩小城乡差距，进一步改善农村办学条件，提高农村教育教学水平，加强农村教育配套设施；另一方面可保障留守儿童享有随其父母进城入读公办小学的权利，确保农村居民享有均等接受教育的机会和公平享受义务教育的权利。

（三）转变供给方式，实行多元供给模式

要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、管理社会的传统方式，构建政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间相互合作的治理方式。政府在转变职能、精简机构的同时，建立和完善社会组织与市场机制，提高社会自我管理能力，实行多元参与的公共服务供给模式。第一，明确规定提供校车类公共产品为政府的基本职责。校车类基本公共服务应无差别、普遍地提供给所有城乡上学孩童，任何人都不可从整体中被分割出来。这需要加快建立健全公共财政体制，调整财政支出结构，投入更多的资金支持基本公共服务的供给。第二，发挥非政府组织的作用，通过其非赢利性的市场化运作，弥补传统“全能政府”提供公共服务效率低下、质量低劣的弊端。这可由政府规定路线，将校车的提供外包给非政府组织，学校和政府只负责监督安全和制定校车运行规则。简单地说，这就是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评价兑换”的新型政府提供基本公共服务的方式[8]。第三，吸收民营资本投入校车类公共服务，缓解政府财政压力，形成以政府为核心的多元公共服务供给体系。但是，必须严格区分基本公共服务多元化供给与基本公共服务过度市场化，在利用市场机制过程中政府必须独立公正，而不能被市场“捕获”[9]。政府不能以市场化为借口规避农村基本公共服务供给的责任。

（四）强化监督机制，加强问责力度

一方面要强化政府的监督责任。政府的本质决定其仍为基本公共服务的供给主体，必须加强对政府自身的监督。当参与公共服务的市场主体或社会主体出现问题时，政府应出面调查解决，不能推卸其应负的监督责任。为保证监督的有效性与权威性，可构建一个包括人大及其常委会、公检法机构、专业审计机构、民间协会组织、广大人民群众等在内的多元监督主体体系，强化政府加大对农村校车类公共服务的供给与监管，承担对农村基本公共服务的责任。另一方面，要加大问责力度。一是建立适合各级政府的农村基本公共服务评价指标体系，并将其作为配置财政、税收等公共资源的重要依据，使其具有可操作性。二是逐步将农村基本公共服务供给决策与执行相分离。政府可将重心放在基本公共服务决策上，成立专门的执行机构，与市场中的其他社会组织共同合作完成对农村基本公共服务的供给。三是完善以农村基本公共服务为导向的基层干部绩效考核制度。增加农村基本公共服务供给在官员政绩考核体系中的权重，将农民满意度纳入官员绩效考核体系，使农村基本公共服务的供给质量成为影响官员升迁的重要因素。

参考文献：

[1] [法]莱昂·狄骥.公法的变迁——法律与国家[M]. 郑戈，冷静，译.沈阳：辽海出版社，1999：53.

[2] 唐铁汉，李军鹏.公共服务的理论演变与发展过程[J].新视野，2005，（6）：36-38.

[3] 陈昌盛，蔡跃洲.中国公共服务综合评估报告（摘要）[N].中国经济时报，2007-01-22（2）.

[4] 马庆钰.关于"公共服务"的解读[J].中国行政管理， 2005，（2）：78-82.

[5] 国务院关于印发国家基本公共服务体系"十二五" 规划的通知[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站，（2012-07-20）.http：//www.gov.cn/zwgk/2012- 07/20/content_2187242.htm.

[6] 审计署：仅7%县中小学配校车 [EB/OL].新华网， （2013-05-04）.http：//news.xinhuanet.com/politics/ 2013-05/04/c_115634225.htm.

[7] [英]亚当·斯密.国富论[M].谢祖钧，译.合肥：安徽人民出版社，2012：680.

[8] 李建林.发挥非政府组织在公共服务中的作用[N].深圳特区报，2007-09-03（4）.

[9] 安应民.构建均衡发展机制：我国城乡基本公共服务均等化研究[M].北京：中国经济出版社，2011：182.

责任编辑：周潞资