扎实推进江苏生态文明新体系建设

李宗尧

摘要：根据党的十八大报告中对生态文明建设提出的新要求，江苏省委第十二届四中全会提出“建设资源节约、环境友好的生态文明新体系”，这既是对生态文明建设的内容拓展，也是对生态文明体系的优化。生态文明建设应由五个方面有机组成：生态格局、生态文化、生态经济、生态环境和生态文明制度。在生态文明建设进程中，应重点加强规划引领、分类考核、政策导向、依法行政和群众参与五个方面的工作。

关键词：江苏省；生态文明建设；新体系

中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1671-6604（2013）05-0066-05

党的十八大报告指出“生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，以前所未有的高度强调和部署了生态文明建设工作。这既是对中国特色社会主义理论体系的丰富和完善，也充分体现了党的执政理念的重大革新。推进生态文明建设是保持我国经济持续健康发展的一切需要，体现了以人为本的基本要求，是实现中国梦的时代抉择，更是实现中华民族永续发展的必然选择。2007年，党的十七大报告首次提出“落实科学发展观，加强生态文明建设”的内容，指出生态文明代表着人类社会发展的一种崭新追求，它意味着社会生产、生活方式以及价值、结构的重要转变。十七届五中全会和“十二五规划纲要”进一步提出“提高生态文明水平”的新要求。十八大报告把节约优先、保护优先、自然恢复为主列为生态文明建设的方针，把优化国土开发格局和强化生态文明制度建设列入重要任务，对生态文明建设做出了新的战略部署。

江苏在全国各省（区）中人口密度最大、人均环境容量最小、单位国土面积工业污染负荷最高，独特的省情和发展阶段决定了生态文明建设的紧迫性。近年来，省委省政府高度重视环境保护和生态建设，把节能减排作为生态文明建设的重点，铁腕治污、刚性降耗，完成了节能减排约束性指标，实现了从“环保优先”，到“让生态文明成为江苏的重要品牌”，再到“更大力度建设生态文明”的不断跃升。江苏省委第十一届十次全会明确提出“生态更文明”是“两个率先”的重要体现，把生态文明建设工程作为推进“两个率先”的“八大工程”之一。省委十二次党代会提出要“更大力度建设生态文明”，十二届四中全会指出要“更大力度推进生态文明建设，使生态文明成为江苏的重要品牌”，“建设资源节约、环境友好的生态文明新体系”。《苏南现代化建设示范区规划》把生态文明建设放到突出位置，提出要深入实施生态文明建设工程，更大力度推进绿色发展、循环发展、低碳发展，让苏南的水更“清”、天更“蓝”、地更“绿”。根据十八大报告中对生态文明建设提出的新要求和省委第十二届四中全会的新部署，适时拓展生态文明的新内容、优化生态文明的新体系，这既符合党的十八大精神，又贴合江苏的省情实际，也是对人民群众的热情期盼的具体回应，同时更是作为先发地区在推进生态文明建设工作中做到了先行一步、率先一步、领先一步的具体体现。

一、江苏生态文明建设的新挑战

（一）缓解资源压力的挑战

江苏是经济大省，又是资源小省，资源短缺是制约经济发展的重要瓶颈。土地是江苏持续发展的首要约束因素。江苏省建设用地面积从2000年的166.05万公顷扩大到2010年215.63万公顷（占总面积的20.11%），年均增加4.96万公顷，年增长率达2.6%。目前全省基本农田占耕地保有量的已达89.1%，依靠耕地提供建设用地增长的潜力极其有限，建设用地的刚性需求与耕地保护间的冲突将继续加大。

江苏省水资源短缺与浪费并存，水资源利用效率较低。全省石油、煤、铁等重要矿产的需求量在不断增大，保证程度继续降低，自给率分别为7.6%、11%、5%，对外依存度高，“十二五”期间全省年均经济预期增长10%左右，与一次能源消费总量增长4.8%之间存在较大缺口；江苏其他非金属矿资源虽然丰富，但受环境保护的要求制约，开采空间小，自给能力也将逐年降低。全省仍处于工业化、城市化快速推进阶段，特别是苏北地区正处于工业化加快推进阶段，各类资源的刚性需求仍然巨大，因此提高资源利用效率、开展资源节约工作刻不容缓。

（二）完成减排任务的挑战

根据江苏省委省政府对率先基本实现现代化的时序工作安排，到2018年全省地区生产总值比2010年翻一番，2017年城乡居民人均收入比2010年翻一番，将比全国提前2～3年实现翻番。根据江苏目前的经济发展水平，巨量的人口基数、工业规模、能源消耗和居民消费，必将会带来排污总量的增加，在消化这些增量的同时，又要大幅削减存量，以完成国家下达的减排刚性指标。2012年，全省化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放总量分别削减3.94%、2.56%、5.86%和3.66%，四项污染物全部超额完成年度减排目标，减排工作继续保持全国“第一方阵”。但是，未来的减排工作将逐渐呈现边际效应递减态势，单位GDP能耗、污染物排放指标下降空间日益减小、难度不断加大。以节能指标为例，“十二五”期间全省能耗下降的总目标是18%，2011年下降了3.52%，后4年平均每年要下降3.99%才能实现总目标。完成“控新治旧”减排任务面临巨大挑战。

（三）改善环境质量的挑战

十一五以来，全省水环境治理虽然取得了一定成效，但依然充满挑战。江苏境内水网密布，河湖众多，水环境治理的难度比较大。478个省控断面，水质劣于V类的还占到7.1%。太湖湖体总磷、总氮污染未得到根本控制，蓝藻大面积暴发风险还依然存在。南水北调江苏段15个断面中仍有部分达标不够稳定。部分城市内河水系流动不畅，污染较为普遍和严重。

全省流域性水污染问题尚未根本解决，区域性大气灰霾污染又呈加重趋势。大气污染已由传统的煤烟型向工业废气、机动车尾气、扬尘、挥发性有机物等叠加造成的复合型污染转变。特别是在不利气象条件和人为污染综合作用下，区域灰霾现象日益增多。按空气质量新国标评价，2012年全省空气质量达标比例只有65.3%。

实现“两个率先”目标，最大的“短板”之一就是环境质量改善，最难达到的指标之一也是环境质量指标。

（四）防范环境风险的挑战

江苏是经济大省，也是化工大省，因此江苏面临的环境风险非同寻常，根据环保部环境安全大检查通报，江苏重点行业环境风险企业共计6 969家，占全国的16%，数量居全国第一。其中，重大环境风险企业840家，居全国第二，占全国的10.6%。以化工为主的风险源企业数量就位居全国前列，加之重点石化行业企业、危险品仓储单位等重要环境风险源大多沿江依湖临河而建，尤其是一些城市的集中式饮用水源地取水口靠近化工园区排污口，一旦发生突发环境事件，极易引发连锁性社会风险。

随着工业化、城市化进程的加快，安全事故、交通事故引发的次生污染也日益增多，江苏区域性环境风险更加突出，目前已进入了环境风险的高发和高危期。

（五）化解环境纠纷的挑战

伴随经济社会的飞速发展，生态环境质量也越来越成为全社会所关注的焦点，随着生活水平的提高和环境意识的提高，全社会对污染问题的容忍度越来越低，对美好生态环境的期望值越来越高。目前，群众环保类诉求空前高涨，全省群众环境诉求由2000年前后的30 000余件上升到目前的80 000件左右（2010年89 960件，2011年82 977件，2012年77 209件），同时维权力度不断提升，表达方式也日趋激烈。一些环境纠纷也极容易与其他社会矛盾交织，成为影响社会和谐稳定的“地雷”。涉及环保的群体性事件也逐步显露出人群精英化、行动组织化、诉求专业化的新趋势，解决的难度和造成的危害也越来越大。

二、江苏生态文明建设的新体系

当前，江苏的发展正站在新的历史起点上，省第十二次党代会确定了全面建成更高水平小康社会、开启基本实现现代化新征程的目标。省委十二届四次全会根据党的十八大新要求，提出了建设资源节约、环境友好的生态文明新体系，体现了十八大精神和江苏实际的紧密结合，反映了全省人民的共同期盼。省委第十二届五次全会针对所处的“特殊省情（人多地少、资源缺乏、环境容量小），特殊阶段（人均GDP超过1万美元、经济加快转型升级），特殊地位（发展走在全国前列、经济总量占到全国1/10）”，提出要更加自觉地把生态文明建设放在突出地位，做到认识再深化、目标再提升、措施再加强。省委率先出台了全国第一个省级生态文明规划，提出“经过10年左右时间的不懈努力，实现生态省建设目标，率先建成全国生态文明建设示范区”。

生态文明建设是一项非常复杂的系统工程。政府要通过法律法规、规划政策，发挥引导、支持和监督作用；企业是生态文明建设的主体，要积极承担主要责任和义务；保护生态环境，人人有责，要使每个人都树立节约意识、环保意识、生态意识，合理消费、适度消费，养成自觉保护生态环境的良好习惯。近年来随着生态示范创建的全面展开，生态文明体系构建的经验总结不断深化。比较有代表性的如：无锡市的“生态经济、生态环境、生态制度和生态文化”四体系；国家林业局提出的“六大体系”；深圳市、祁门县、安吉县、神木县等地提出的“五大体系”等。根据江苏省的多年实践，结合当前生态文明建设的重点目标任务，江苏生态文明建设的新体系应包括以下五个方面的内容：

（一）用生态文明视野来认知——生态文化形成

在生态文明建设中，江苏省应充分发挥生态文化先导作用，通过生态文化建设强化公众的生态意识，培养公众良好的生态行为和习惯；把生态文明教育纳入国民教育体系，广泛开展生态文明宣传教育，努力提升全民生态文明素质，使生态文明理念深入人心；倡导绿色消费方式和低碳生活方式，使人人成为生态文明的实践者；坚持生态建设信息公开，建立生态建设的激励机制及公众听证制度，为公众行使知情权、参与权、监督权创造条件；深化生态创建活动，广泛开展创建生态村、优美乡镇、绿色社区、清洁生产文明单位等活动，把生态文明理念渗透到生产生活的各个方面，使广大群众成为生态文明建设的参与者、监督者、建设者，使生态文明成为全社会的共同追求和自觉行动。

（二）从生态文明高度来谋划——生态格局优化

优化国土空间开发格局，加快实施主体功能区战略，是解决我国国土空间开发中存在问题的根本途径，是当前生态文明建设的紧迫任务。科学划定生态红线，优化调整重要生态功能区，是事关国土空间利用全局、事关子孙后代利益的一件大事，也是扎实推进生态文明建设的前提。江苏省应结合实施江苏主体功能区划，科学评估和优化调整全省重要生态功能区保护规划，切实把重要生态功能区作为禁止或限制开发区域严格保护起来，确保受保护国土面积不低于20%，划定生态红线，做到应划尽划、留足空间，为子孙后代留下更多的生态空间。江苏省应制订实施全省生物多样性保护计划，实施一批重大生态修复工程，提高生态产品的生产能力，增强生态系统的稳定性。

（三）按生态文明理念来发展——生态经济高效

建设生态文明，江苏省必须实现生态与经济的互动协调，即经济活动要符合人与自然和谐的要求，实现包括第一、二、三产业和其他经济活动的“绿色化”、无害化；以农副产品“三化”（无公害化、绿色化、有机化）为目标，加快传统农业向生态农业转变，逐步扩大传统农副产品中“三品”（无公害农产品、绿色食品、有机食品）的比重，并将“三品”生产由传统的种植业生产推广到畜禽养殖业和渔业生产，建立畜禽渔产品标准体系和技术规范；以节能减排、循环经济为核心，加速传统工业向新型工业转变；限制高能耗、高污染的行业和企业，大力发展低能耗、高附加值的高新技术企业，优化产业结构，加快产业升级；进一步推进清洁生产、资源综合利用，提高资源利用效率及社会综合效益，减轻工业生产对环境、资源的压力与影响；强化“绿色”理念，培育“绿色市场”，提供“绿色服务”，倡导“绿色消费”；对服务业进行生态化改进，遵循源头控制、过程管理和功能导向原则，围绕服务主体生态化、服务过程清洁化和消费模式绿色化，实施全过程管理。

（四）以生态文明方式来生活——生态环境提升

环境指标是衡量发展方式转变的核心指标，环境质量是老百姓看得见、直接感受得到、普遍受惠的民生实事。“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”在工业化、城镇化进程中，江苏省必须加强生态环境治理，不断改善生态环境质量，满足群众的热切期盼。江苏省在保护水环境的基础上，必须重点改善大气环境质量：在治理目标上，由主要污染物减排向空气质量改善转变；在防治模式上，由主要污染物排放治理向综合防治、联防联控转变，由单一污染源控制向工业源、移动源、面源等多污染源综合控制转变，推进空气流通传输区域之间的联防联控；在管理手段上，要不断创新，加大治理力度，对重污染、新增污染的行业和企业实行最严格的限排治理措施。

推进生态文明建设，江苏省还要强化生态安全意识。既要强调生物生态的多样化，也要高度警惕外来物种入侵和外来污染源输入；既要注重工业污染的常态防治，更要警惕工业污染物的恶意偷排、意外泄漏，既要重视对沿江沿湖居民饮用水源地的立法保护，也要重视土壤污染防治保障食品安全。

（五）用生态文明规范来调节——生态文明制度完善

生态文明建设是一个系统工程，生态文明制度是生态文明建设的根本保障，它是生态文明建设的规范、监督和约束力量。没有制度的制定、执行和完善，就没有生态文明建设的发展和完善。

生态文明制度建设能够深化对生态文明建设的再认识，有助于保证生态文明建设的整体发展方向。生态文明制度建设为生态文明建设提供行动的标准，保证生态文明建设有据可依。生态文明制度建设就是要制定出符合生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制等。生态文明制度建设还能够发挥约束和监督作用，促使生态文明建设更好更快地发展。通过制度的有效监督确保生态文明建设更好更快地发展。科学、合理、正确的生态文明制度的贯彻落实和遵守执行是生态文明建设的根本保证。

三、构建江苏生态文明新体系的重点举措

（一）规划引领，实现全域整体统筹

江苏省委、省政府出台《关于推进生态文明建设工程的行动计划》，作为全省生态文明建设工程总纲领，确立了“六大行动”，力争在环境优化发展、构建生态经济体系、打造城乡宜居环境等6个方面实现新突破。各地积极编制实施生态文明建设规划，苏南部分市（区）实现了乡镇生态文明规划全覆盖。此外，《江苏省生态文明建设规划》已于2013年7月颁布实施，为在新阶段更大力度推进生态文明建设提供有力支撑。

（二）分类考核，全面落实目标管理

2012年年初，江苏省政府向13个省辖市下达了生态文明建设工程“五年任务书”，明确“十二五”期间各地推进生态文明建设工程的总体目标和重点工作。各地根据“五年任务书”制定年度计划，并细化到部门和各县市。省生态建设领导小组和办公室根据制订下发《生态省建设考核办法》和《生态文明建设工程（生态省建设）考核细则》，定期召开会议，调度情况，总结工作，加强督查，对各省辖市年度任务完成情况进行科学考察和综合评分。

江苏省同时出台《生态文明建设工程重点工作任务分解落实方案》，分解落实部门重点任务，出台考评细则，优化监测指标，加强面上督查。形成了各部门年初部署、定期调度、强化督查、半年小结、全年总结的合力推进机制。

（三）改革创新，树立鲜明政策导向

建设生态文明涉及生产与生活方式的深刻变革，也涉及不同群体的利益调整，需要从政策层面给予鲜明的导向，不断完善政府引导、市场运作、社会参与的环保多元机制。江苏省应建立完善生态转移支付制度，设立补偿专项资金，将省财政转移支付与地区生态环境保护目标完成情况直接挂钩，加大对禁止或限制开发区域的转移支付力度，加大对重大生态修复项目的资金支持力度；健全环境损害赔偿制度，开展损害鉴定评估试点；深化排污权交易、环保信用、污染责任保险等方面的政策创新，发挥市场机制的调节作用；对开展节能减排改造的企业，在所得税减免、设备投资抵扣、政府采购等方面实行优惠政策。

（四）依法办事，加快法治化进程

针对群众日益关注的大气环境质量，江苏省应制订修订大气污染防治条例、机动车排气污染防治条例等一批地方法规，启动生态文明建设促进条例的立法研究；保持环境执法的高压严管，坚持将企业达标排放作为执法的重中之重，严厉、持续、有效地打击环境违法行为；加大司法介入力度，增强环境执法的威慑力；加快建设全省生态环境监控系统二期工程，提高对重点污染源和生态环境的实时监控水平；要加强环保执法队伍自身建设，大力支持环保能力标准化建设和环境管理的科技水平，提升环境质量监管的时效性和针对性。

（五）发动群众，提高全社会的意识

保护环境是全社会的共同利益所在，应做到公民尽责、全民共享。江苏省应继续开展“生态江苏在行动”等群众性环保活动，倡导环保生活、绿色消费；与组织部门联合举办市县党政领导干部生态文明建设专题培训班，首先把各级领导干部的生态文明意识更加牢固地树立起来；扩大环境信息公开，重大项目必须开展环境风险评估，推进环保决策的民主化、科学化。环保厅出台了加强环评公众参与的办法，明确了强制听证等一系列措施，省编办在省环境宣教中心增挂了“江苏省环境保护公共关系协调研究中心”的牌子，作为公众参与的第三方调查机构。通过信息公开与透明，让项目“上”得明明白白、“下”得也有理有据，建立政府与公众、企业有效沟通、良性互动的环境公共关系。

（责任编辑 徐丹）