中国食品安全监管的政府失灵及优化路径研究

门玉峰

摘要：食品安全问题的产生整体上是市场的失灵和政府监管失灵共同作用的结果。本文首先从这两个方面解析中国食品安全频发的原因。分析发现：信息不对称、负外部性和食品安全的公共品属性是市场失灵的主要原因；政府监管组织体系混乱、食品安全相关法律法规不健全、食品行业协会监管的缺失以及地方保护主义严重是政府失灵的主要表现。然后简要介绍国外发达国家在食品安全监管方面的主要做法。最后在借鉴国外发达国家的有益经验并结合中国实际情况的基础上提出中国食品安全监管环境的优化路径。

关键词：食品安全； 市场失灵； 政府失灵

食品安全事件，近年来频频发生。从早期的三鹿奶粉事件、苏丹红事件到近期的毒胶囊事件都无不对消费者造成了严重的身体和心理上的伤害。食品安全问题也已经成为困扰中国经济发展和影响社会和谐的重要因素之一。食品安全问题表象是食品市场秩序混乱，不法厂商唯利是图，制假售假、以次充好等违法现象屡禁不止，但在这些问题的背后实质上是食品安全监管体系的薄弱，主要就是政府监管的不足，政府监管组织体系混乱、法律法规不健全、行业协会监管的缺失以及一些地方政府对当地食品企业的纵假护假等。

一、食品安全问题频发的原因分析

食品安全问题的产生总体而言有两个原因：一是市场自身的原因，如市场失灵；另一个就是政府监管的原因，即政府失灵。市场失灵引发食品安全问题，这就需要政府进行监管，但如果政府监管不当或监管缺失则会加剧食品安全问题。

（一）食品安全的市场失灵

1.信息不对称

食品市场出现信息不对称，是造成食品市场失灵的重要原因。信息不对称是指有关交易的信息在交易者之间的分布是不对称的，即一方比另一方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。由于生产者直接生产食品，也就能够充分了解生产的过程，食品的质量等方面的真实信息，处于信息优势地位，而消费者则相对处于信息劣势地位。正是这种信息不对称导致了生产者的“道德风险”和消费者的“逆向选择”。

在食品市场中，由于没有对称的食品生产者、消费者之间的信息，食品生产者在对于自身利益最大化的追求下，机会主义的动机和行为很可能会由此产生，“道德风险”问题也随之而来。轻者对于食品质量片面的夸大，并对消费者进行隐瞒，重者对食品不安全因素进行放任甚至人为增加，更有甚者，直接将假冒伪劣食品进行生产和销售，对于消费者利益造成了损害。另外，由于食品本身的特征使得食品安全信息质量信息很难不经公示就直接辨识，消费者的“逆向选择”问题很可能就此产生。当人们对于自己所买食品质量无法判断，出价时就会参照市场平均价格，从而导致质量高于平均水平的优质食品的生产者因为没能补偿其成本，而被迫从市场退出，经过出价的不断重复，最终劣质食品生产商成为食品市场的最终赢家，也就是典型的“柠檬市场”，优质食品“驱逐”劣质食品。

2.外部性

外部性是指个体经济单位的行为对社会或者其他个人部门造成了影响却没有承担相应的义务或获得回报，分为外部经济和外部不经济。外部经济是某个个体经济单位的活动使他人或社会受益，而受害者无须花费代价。而不经济则是使他人或社会受损却没有承担相应的成本。

对食品安全而言，外部性主要体现在两个方面：一方面是生产优良食品的企业对消费者和生产劣质食品的企业产生的正外部性。对于消费者而言，优良食品能够给他们带来食品消费的安全感和满足感，同时还可以将这种安全感和满足感通过多种途径传递给更多的消费者。而对于那些生产劣质食品的企业而言，由于生产优良食品的企业已经拥有良好声誉，在消费者无法辨清优劣时，这些企业便可以借助生产优良食品企业的良好声誉实现其劣质产品的销售，并从中获利。另一方面是生产劣质食品的企业对消费者和生产优良食品的企业产生的负外部性。对于消费者而言，假冒伪劣产品不仅会危害到消费者的身体健康，还会对消费者造成极大的心理伤害，更严重的是他们会对整个行业同类食品的安全性产生质疑，连优良食品也拒绝购买，给生产优良食品的企业带来一定的损害，从而导致生产优良食品的企业整体效益下降，这同时也不利于国家的经济发展。

3.食品安全的公共品属性

经济社会提供的消费品可以分为两类：私人物品和公共物品。公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性的特点。就食品本人而言属于私人物品，但是食品安全却具有公共物品的属性。正是由于食品安全的公共品属性，因而，尽管社会的全体成员同样都追求获得安全食品的集体利益，但他们为获得这一集团利益所需支付的成本时，却没有共同的兴趣去承担。只要个人在分享由他人努力带来的利益之外无法排斥，就没有为获得这一利益所付出相应成本的激励而进行承担，对于集体的整体效用的提高都没有动力去做出自己的贡献，只是选择做一个坐享其成，如果所有人选择这样的行为，那么集体效用就可能无限趋近于零，最终将导致“公地悲剧”，即安全食品将供不应求，极端的情况下，将没有供给。社会的整体福利水平因此下降。所以，食品安全问题的公共品属性是很难通过市场机制来解决的。

（二）食品安全的政府失灵

与市场失灵一样，政府监管也会失灵。政府失灵是指由于内在缺陷存在政府而导致低效无效的政府干预，无法实现最大化的社会福利和优化资源配置。政府失灵的主要表现有执行失误的公共政策、低效的政府运行以及寻租问题。

食品安全监管的政府失灵究其缘由，既有客观因素也有主观因素。客观来说是因为政府监管的有效性会受到经济发展阶段和科技支撑的制约。从现阶段的实际情况看，农业生产、食品加工经营和消费者自我保护这三个环节，食品安全保障的缺陷目前都还存在其中，从源头上制约了食品安全水平的提高。此外，我国食品安全的有着明显滞后技术支撑体系建设，先进的风险评估机制和风险管理方法刚开始建立，现有技术标准科技含量较低、没有完善和统一标准体系，整体处于低水平的食品安全专业技术人才对我国食品安全管理水平的提高产生了影响。主观来说在具体监管过程中，出于对自身的考虑，监管机构的官员常常可能会同被监管者私下勾结起来，具体来说，食品安全监管政府失灵主要表现在以下几个方面：

1.政府监管组织体系混乱

我国食品安全监管的一大特点就是政府监管机构过于庞杂，多头分段监管，监管组织体系混乱，这样食品安全监督力量和监督资源分散，没有形成合力，也就无法形成长效监管机制。多个监管部门如农业、卫生、工商、质监等部门都有监管食品安全问题的职责和权限，职能交叉，有时甚至相互制肘，并且分段监管，食品的生产环节归质监部门管，流通环节就归工商管了，这样就容易出现多个部门都管，但都没有管好的问题。一旦出现食品安全事故，不同监管部门在执法过程中因监管权模糊而互相推诿的现象时有发生。此外，食品安全的跨区域监管也存在职能划分不清、双重领导等问题，使得不同地区的监管部门不能很好地协调，容易造成食品安全问题处理的滞后，监管成本的增加。尤其是现在现代物流的高速发展，大大增强了食品安全问题的扩散能力，食品安全事故不再像以前一样只是在一定的区域范围了，而且一旦爆发，就可能是全国性的，乃至全球性的问题。

2.食品安全相关法律法规不健全

目前，我国缺乏系统性、完备性以及协调性的食品安全的法律制度。我国有不少的食品安全相关法律、行政法规及规章制度的数量，但是，仍然存在部门或单位之间的行政法规相互冲突的情况。虽然《食品安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等多部法律法规已经颁布，但也都只是做了一些简单、概括的规定食品的质量或者食品的卫生等方面，并不能涵盖从农田到餐桌的各个环节，条款相对分散，调整范围较窄，法律条文比较宽泛，可操作性差，这样都会给执法带来难度，留下了执法空隙和隐患。同时，我国涉及食品安全监管职责的部门众多，往往容易导致责任无法准确落实，执法缺位现象时有发生。还有对违法行为惩罚较轻，对违法行为大多做出查封、停业整顿和罚款等处理，威慑力不够。由于违法成本低，使得违法违规者在巨大利益的驱动下，一犯再犯。

3.行业协会监管缺位

在现代食品安全体系中，行业协会作为政府与食品生产企业以外的“第三部门”具有重要的地位，既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，也是对行业自律的实现，对行业行为进行规范，对行业服务进行开展，保障公平竞争的社会组织。行业协会有着非常普遍的在发达国家协助政府参与企业管理的现象，对于其巨大的社会潜能和效益进行了体现。但是，从我国食品安全事故频发的情况来看，行业协会并没有起到其应有的作用。

4.地方保护主义严重

地方政府本应起到有效监管食品安全，严惩食品安全违法行为的作用。但事实上，地方政府常因自身利益而滥用权力，造成地方保护主义盛行，使监管行为偏离既定目标。地方保护主义的表现形式复杂多样，成因各异，在食品安全问题上一般来说有两种主要的表现形式：一是对本地区市场进行封锁、垄断。这主要是通过行政命令的方式，设置重重关卡，不让外来企业进入本地市场，或者即使允许进入本地市场，也包含比较苛刻的条件。二是纵假护假，地方政府往往打着“做大做强地方品牌”的旗号，对本地食品企业以各种政策等优惠，降低对食品生产的要求，这也是源于我国以“GDP”为主的干部晋升考核机制使得地方政府以发展地方经济、促进就业为借口，与当地食品企业结成了利益联盟，或明或暗地支持当地食品企业的造假、掺假行为，纵使出现了食品安全事件，也是极力包庇。

二、国外发达国家食品安全监管的主要做法

相比之下，发达国家在食品安全监管方面的研究和实践普遍比发展中国家更加深入，积累了丰富的经验，他们在机构设置、法律规范、全程监管等方面都进行了一些有益的实践，对完善我国的食品安全监管体系具有很好的启示作用。下面将简单介绍国外发达国家在食品安全监管方面的主要做法：

（一）建立起高效的食品安全监管机构

建立高效的食品安全监管机构是西方国家食品安全监督的一个明显的贴点。世界上公认的食品的安全程度最高的是美国，他们国家食品安全程度稿的原因是因为负责食品安全管理的部门和地方的政府部门之间是相互独立且相互制约的，这样有利于综合性和有效性的去实行安全监管体系，这样就可以在食品生产到销售当中的各个环节进行有效的管理和监督。他的其最高主体机构是1998年成立的“总统食品安全委员会”，这个委员会包括了额几个部门：由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等这些部门组成。委员会主席由农业部长、卫生部长、科学与技术政策办公室主任共同承担，他们是直接负责与总统的。

（二）建立了完善的食品安全相关法律法规

积极有效的去开展监管活活动的最主要的前提是健全的食品安全监管的体系。现在，全球各地都建立了覆盖包括食品生产和销售各个环节的监管体系。尤其是发达国家做得特别好。这样一来，食品安全就有了保障，消费者的合法权益也有了保障。我们可以从发达国家的法律的经验来看，食品的安全立法有三种情况：第一是一部分综合性的法律中作出了食品安全保障的规定，比如：美国《联邦食品、药品和化妆品法》；第二是单个具体的法律也对食品安全作出相应固定，如：如英国的《动物防疫法》；第三是是在联邦立法和地方立法，如，美国加州立法禁止食用活的动物。

（三）注重“从农田到餐桌”的全程控制

发达国家的食品安全是从田里和餐桌上进行的细节的控制。它的环节包括到了养殖、种植、生产、加工、流通和销售等这些环节；监管对象包括化肥、农药、包装材料、运输工具和食品标签等。通过一系列的监督和管理，提前加强防范，并且以这个为基础，建立一套食品的追溯机制。

（四）注重食品安全的信息化管理

无论是美国还是欧盟都注重对食品安全的信息化管理，通过采集和分析以及对风险的交流，加强对食品安全的有效控制和预防。与此同时，各个国家还建立了一套安全的信息系统，通过这个系统来对不合格食品召回信息。在互联网上发布管理机构的议案等使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。

（五）建立食品可追溯体系

食品安全可追溯是解决食品安全问题的有效途径之一，一旦发生重大的食品安全事故，可以通过记录或标识进行追溯，及时召回问题食品，降低危害程度。发达国家也都对食品可追溯系统进行了硬性规定。2002年，欧盟首次对食品生产提出了“可溯性”概念，并以法规形式对食品、饲料等关系公众健康的产品强制实行从生产、加工到流通等各阶段的溯源制度。如今，给动物带“身份证”，给食品“打标签”的做法在欧盟随处可见。

三、优化我国食品安全监管环境的路径选择

参考国外发达国家食品安全监管体系的相关做法，结合引起食品安全问题的主要原因和我国食品安全监管体系的现实情况，本文提出一些优化我国食品安全监管体系的对策建议。

（一）对食品安全市场失灵的矫正

对于食品安全方面的信息不对称、负外部性等市场失灵问题最主要的就是政府建立有效的食品安全信息管理体系。如建立起统一的食品安全综合性的服务平台和安全有效的信息管理系统来更多的接受和更新食品的信息，减少由于信息的不对称所造成 道德风尚逆向选择的问题，让广大的消费者买到真正货真价实的食品，让“良货”驱逐“劣货”，把假冒伪劣产品挤出市场让他无立锥之地。政府应该将食品的安全信息积极公开化，让公众及时了解到各种食品安全现状，有关食品质量的信息，应该去定期抽查，对不未合格的产品和违反生产的食品及早的进行公布。为广大民众提供更多的指南，为食品优良的厂商提供好的发展环境。坚决打击和遏制假冒伪劣产品的再生产和蔓延。信息应全部对社会开放，公众无需身份验证即可方便、快捷地浏览、检索所有信息。

（二）对食品安全监管政府失灵的矫正

1.建立统一高效的监管机构

食品安全监管的组织架构应该是一个统一领导，统一管理的有机整体。而我国现行的多头分段监管模式极易导致食品安全监管缺位，因此，建立一个自上而下的、权威高效、集中统一的食品安全监管机制才是重点。虽说食品安全管理委员会在我国已经有设立，但是它本质上是不同于专门负责食品安全监管的行政执法部门的。食品安全管理委员会基本上只有指导权，因此这部门只能发挥有限的监督管理和协调作用。所以，建立统一、高效、权威的食品安全监管体制，要赋予食品安全管理委员会以全国食品安全的垂直监管职能，以便统一领导、管理和调度所有参与食品安全监管的部门，避免因权力分散导致的利益冲突和各自为政导致的重复建设，在全国范围内实现统一调配食品安全监管资源和信息，系统协调性的综合提升，资源浪费的有效避免以及突发事件的快速反应机制和行政效率的有效提升，把多个部门的分段监管过程统一协调起来，消除监管空隙，真正实现全程监控。

2.建立统一、协调、完备的法律体系

法律监管是食品安全监管的主要手段，因此必须要建立完善的法律监管体系保障法律监管有法可依。但是当前的现状是我国在涉及到食品安全的法律体系上还缺乏整体系统性、有效性以及协调性。我国对于食品监管有为数不少的相法律法规和行政规章制度，但是正是因为多而不统一导致各部门之间的行政法规常常造成冲突，难以实施有效监管。接下来的食品安全改革工作中，食品安全法律覆盖不全、重复矛盾等问题应该是工作的重心，务必要做到协调好各部门之间的行政法规统一一致，明确清晰对于同一环节、同一对象所适用的规章制度，杜绝发生监管机构和监管对象都无所适从的现象。具体的做法：一是继续修改、整合完善现有法律法规以及配套规章制度。建立包括食品安全技术规章和标准要求在内的以《食品安全法》为主，其他法律法规配套辅助的一整套食品安全法律制度体系；二是地方政府应该制定有关食品安全的地方标准，加快推进建设有关食品安全监管的法律制度，规范食品质量检验标准，对果品、蔬菜、水产品等从生产基地到餐桌的监督检查进行地方立法，同时要尽快完善修订现行的关于食品安全的地方性法规和规章制度。要充分发挥地方监管部门的积极性，鼓励促进地方根据本地实际经济情况和地方规划制定地方性规章制度；三是借鉴他国和世界范围内关于食品安全的法律法规、技术标准等，如世界粮农组织、世界卫生组织、国际标准化组织等，从而推进我国食品安全管理制度和相关法律条例的建设和完善，使我国的食品安全法律法规体系能与国际接轨，提升中国食品在世界范围内的影响力和竞争力。

3.食品行业协会发挥好第三方作用

食品行业协会是处于政府和食品生产企业之间的第三方，所起到的作用类似于两者间的桥梁。因此，作为食品行业协会积极制定行业标准和进行行业内质量监控等，辅助政府在食品安全监管上做出自己的贡献。政府应该大力支持行业协会的发展，建立竞争机制，促使行业协会在食品安全监督管理方面起到应有的作用。因此，可以采取如下的措施：一是加大对行业协会的扶持和引导，形成政府——协会——企业三者互动的格局保障食品安全性。工商、质监、食品药品、卫生等职能部门要按照各自的分工，加强对食品行业协会工作的分类指导，支持行业协会的工作。二是协会自身要加强自我管理，构建合理的管理机制。食品安全行业要做好自律、自觉，积极协助配合政府有关部门，开展工作。作为食品安全行业协会，必须要强化自身的服务意识，在行业规划与管理、信用体系建设、项目评估、技术咨询、贸易仲裁、反倾销与应诉、法律法规及标准制定、市场监管、人才培训等方面发挥作用，加强和改进食品安全管理。食品行业协会的作用是不容忽视的，也必然会随着政府对食品安全工作开展的逐步深入而进一步得到加强。

4.构建地方政府食品安全监管的行政问责制度

地方政府与被监管的食品生产企业往往有着千丝万缕的利益关系，出于本地财政收入、政绩等多种因素的考量，地方政府有可能在食品安全监管方面推行地方保护主义。所以，针对地方保护主义，实行地方政府行政问责制度，建立“自上而下”的责任追究制度，加大责任追究的深度，是解决食品安全问题的上乘之策。严惩违法法律规定，知法犯法，勾结不法企业的地方官员，保障食品安全。除此以外，对于官员的政绩考核，也可以将治理食品安全纳入考核体系。应该建立一套“预警”指标体系，用数据来考核。比如运用当地总人口数量以及食品安全事件发生的次数等，指标体系要有科学性和针对性。一旦食品安全假冒伪劣问题超过“预警”指标或所辖区域出现重大食品安全问题，则实行引咎辞职制度。（作者单位：北京市社会科学院管理所）

本文为北京市社会科学院一般课题《北京市食品安全信息化管理体系构建研究》的阶段性成果。

参考文献

[1]鲍长生.食品安全政府规制失灵的原因与对策探讨[J].价格理论与实践，2009，（2）.

[2]胡光景.我国食品安全问题监管研究——基于地方保护主义视角[J].管理学家（学术版），2012，（2）.

[3]林闽钢，许金梁.中国转型时期食品安全问题的政府规制研究[J].中国行政管理，2008，（10）.

[4]罗云波，陈思，吴广枫.国外食品安全监管和启示[J].行政管理改革，2011，（7）.

[5]莫辰瑗.食品安全问题中政府失灵现象研究——基于政府职能的角度[J].现代商业，2011，（8）.

[6]秦琪.我国食品安全政府规制对策研究[J].现代商贸工业，2009，（22）.

[7]王兆伟.食品安全规制——政府规制失灵原因及对策建议[J].商业文化（下半月），2011，（1）.

[8]张朝华.市场失灵、政府失灵下的食品质量安全监管体系重构——以“三鹿奶粉事件”为例[J].甘肃社会科学，2009，（3）.