论公民提起行政公益诉讼的立法完善

闻雯

摘要：现阶段公民为维护公共利益而提起行政公益诉讼的案件大量涌现，但此类案件法院多以当事人不适格为由不予受理或判决原告败诉。为更好维护公共利益，更全面保障公民合法权益，更有效监督行政机关依法行政，赋予公民行政公益诉讼原告资格是关键。本文写作重点在于，指出公民提起行政公益诉讼不同于传统私益诉讼的法律特征，从现状出发，对现行法律制度和司法实践进行分析并指出不足，通过梳理公民提起行政公益诉讼较之其他诉讼主体的资源优势，提出完善现行立法的建议。

关键词：行政公益诉讼；原告资格；公民；立法完善

一、公民提起行政公益诉讼的概念

1.公民提起行政公益诉讼的定义

公民提起行政公益诉讼，指当行政主体的违法行政行为或不作为行政行为对公共利益造成侵害或有侵害之可能时，无直接利害关系的公民为了维护公共利益，以自己的名义向法院提起行政公益诉讼的一种法律制度。

2.公民提起行政公益诉讼的法律特征

第一，起诉的目的是保护公共利益、不特定多数人利益、社会利益。这不同于公民基于自身利益受损而提起的私益诉讼。不要求公民与被诉行政行为有法律上直接利害关系，公民只要与被诉行政行为有“间接的利益”、“足够的利益”就可取得原告资格。

第二，起诉的因由是公共利益受损，不仅包括已受损的利益，还包括正在受损的利益，甚至是即将受损的利益。

第三，起诉的事项不仅包括行政机关损害无特定多数人公共利益的行政作为行为，也包括行政机关不履行或拖延履行法定职责给公共利益造成损害的不作为行为。

第四，起诉的主体是公民，公民以自己的名义提起行政公益诉讼。

二、公民提起行政公益诉讼立法与实践的现状分析

1.现行法的缺失

现行法律没有关于公民提起行政公益诉讼的直接规定，也没有明确赋予公民（与被诉行政行为无法律上直接利害关系）原告资格。现行《行政诉讼法》及其司法解释规定，原告要与被诉行为有法律上利害关系，被诉行政行为侵害到原告个人的合法权益，对公民不产生实际影响的行政行为不属于法院受案范围。可见，现行法律规定行政诉讼的原告与被诉行政行为必须要有“法律上利害关系”，原告资格并没有放宽至与公共利益受侵无直接利害关系的公民。

2.司法实践的困惑

近几年来，当公民发现行政机关及其工作人员违法行政行为或不作为行政行为导致公共利益受损时，他们会以自己的名义向法院提起诉讼。然而，法院只能以没有明文规定为由判决原告败诉，或者以起诉事项不属于法院受理范围、原告不适合为由不予受理。公民提起行政公益诉讼在司法实践中遭到了法律制度的空白，而“原告们”仍在空白地带中不断实践。

三、公民提起行政公益诉讼的相对优势

学界对何种主体适宜成为行政公益诉讼原告有诸多观点，所提及的资格主体包括：公民、社会团体、检察院、行政机关、公益律师、纳税人等。有学者认为只能采用“一元式”，提起主体只能是检察院。也有学者认为应采用“多元式”，应赋予多种主体原告资格。

在我国，宪法规定一切权力属于人民。人民作为国家的主人理应享有监督任何国家机关和国家机关工作人员的权利，一旦发现违法行为、行政不作为行为侵害公共利益，便可行使申诉权、控告权和检举权。赋予公民提起行政公益诉讼的原告资格符合宪法精神和法治原则，也顺应了保障公民诉权的国际化趋势。

需要强调的是，行政机关行政不作为导致公共利益受损的现象大量存在。这些行政不作为行为比较隐蔽，不容易被察觉，需要相关知情者向行政机关举报，必要时需要知情者以原告身份提起行政公益诉讼。如果知情的公民不举报、不起诉，检察机关、社会团体、行政监察机关很难发现，行政机关更不会自我纠正，后果将是行政不作为行为、违法行为得不到有效制止，公共利益受到损害。

比较公民、社会团体和检察机关等不同类型资格主体，当公共利益受到侵害时，公民自身权益也会大大受损，只有公民才是公共利益最终享有者，而其他主体只是受托者，代为保护公共利益。不可否认的是在我国现行权力体制下，司法机关与社会团体在一定程度上与行政机关是隶属和依附关系，这使得司法机关和社会团体很难抗真正与行政机关抗衡。在限制公权力与保护公共利益中，公民应是最积极、最活跃、最具感知性、最独立的个体。由公民直接启动司法程序，确立其行政公益诉讼主力军地位，可以及时有效对行政行为实行监督，最大程度保护公共利益。

四、完善现行立法的建议

公民提起行政公益诉讼是实现宪法赋予监督权的重要表现，行政公益诉讼是行政诉讼制度的有机组成部分，现行行政诉讼制度也不排斥公民具有行政公益诉讼的原告资格。宪法只是笼统的原则性的规定，公民对国家机关和国家工作人员有申诉、控告或检举的权利。要确立与被诉行政行为无法律上利害关系的公民、法人或其它组织提起行政公益诉讼的诉讼权，需要通过专门立法或修改法律。

笔者建议，在宪法的指导下，《行政诉讼法》第2条可以修改为：“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织对行政行为不服的，可以依法提起诉讼。行政行为侵犯国家利益或者社会公共利益的，受行政行为影响的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政公益诉讼。”“公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向行政机关进行建议或申诉，行政机关在60日内不予答复的，公民、法人或者其他组织可以以自己的名义提起行政公益诉讼。”这样就能从法律上保证公民拥有行政公益诉讼的原告资格，更好的监督国家行政机关。

五、结语

综上所述，法律应通过修改《行政诉讼法》赋予公民以自己名义提起行政公益诉讼的原告资格，应将行政公益诉讼制度建立并良性运转起来。在行政公益诉讼研究中，还有很多问题需要探讨，比如公民、检察院、社会团体等资格主体间如何分工协作，如何建立保障监督机制以及如何解决制度构建的外部环境等问题。（作者单位： 河海大学）

参考文献：

[1]马怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善——<行政诉讼法>修改建议稿及其理由说明书》，中国政法法学出版社2004年版。

[2]黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版。

[3]张千帆：《宪法学导论：原理与应用》，法律出版社2003年版。

[4]韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版。

[5]杨小君：《行政诉讼问题研究及制度改革》，中国人民公安大学出版社2007年版。