归档文件管理与废止红头文件终身制

郭昊

有媒体报道，为防止红头文件“终身制”，确保政令畅通，一些省市实行了规范性文件时效评估制度，通过对已经归档的红头文件进行评估，该保留的保留，该废止的废止。并且对新颁布的每个规范性文件设定有效期，最长不超过5年。除明令公布保留的规范性文件外，其余规范性文件一律废止或停止执行，不得作为行政审批或执法依据。对归档红头文件进行清理的这个做法值得称道，对为解决红头文件互相掐架、互相矛盾、让执行者左右为难的尴尬局面开辟了一条全新的途径。

何谓归档文件？归档文件指立档单位在其职能活动形成的、办理完毕、应作为文书档案保存的各种纸质文件材料。《中华人民共和国档案行业标准》制定的《归档文件整理规则》对归档文件整理作出了详细的规定。

与归档文件相关联的“电子政务”是个新名词，百度对它的定义是运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。

政府机关的各种数据、文件、档案、社会经济数据都以数字形式存贮于网络服务器中，可通过计算机检索机制快速查询，即用即调是对电子政务的起码要求。中国电子政务是1999年以“国家信息化领导小组”成立和“政府上网工程”启动为标志，经过十几年的艰苦努力，已经逐步走向正规，并取得了有目共睹的成绩。然而，我国电子政务工作开展过程中存在的问题也不容忽视，尤其是历史红头文件终身制的问题至今没有通过电子政务得到有效解决，成为政令不畅的拦路虎和绊脚石。

建国60多年来，国家和各级地方政府发布的红头文件不胜枚举，尤其是各级地方政府部门的政策简直五花八门，令人目不暇接。历史上不同时期、不同历史条件下发布的红头文件，对解决当时历史条件下的各种矛盾、促进经济发展和社会和谐稳定起到了积极的作用。但几十年过去了，中国已经实现了由计划经济向市场经济的成功转型，用历史上的红头文件解决当前面临的社会问题，以不同历史时期的红头文件衡量现今社会的矛盾和问题，政策的连续性、协调性、公平性、公正性必然大打折扣，在实际工作中容易产生文件与文件之间互相掐架的现象。这种状况如不加以解决，势必影响社会和谐稳定，上访、群访、缠访、闹访等不和谐局面会时有发生。

我国红头文件泛滥成灾的问题比较突出，从建国到现在，党政机关、企事业单位，人民团体都发红头文件，并且红头文件大多数都是终身制，冬眠几十年再翻出来照样使用的问题非常普遍，造成了文件与文件之间的相互矛盾、行政执法人员与行政审批人员之间的相互掐架。因此，政令不通、有令不行、有禁不止的问题十分突出。

要对归档红头文件进行清理，首先必须了解我国法律的位阶和颁布顺序原则。法律位阶共分六级，从高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。“上位法优于下位法，后法优于先法”这是法律法规的位阶和颁布顺序原则。“上位法优于下位法”即为：中央立法优于地方立法；同级权力机关的立法高于同级行政机关的立法；同类型的立法根据其立法主体的地位确立法律位阶关系；权力机关（这里仅指人民代表大会）及其组成的常设机构（人大常委会）之间，人民代表大会制定的法规性文件效力等级高于其常设机构即人大常委会制定的法规性文件。对历史上的红头文件必须按照这个颁布顺序原则进行审查清理。

2001年12月14日，国务院公布了《法规规章备案条例》，这一条例旨在加强对地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章备案审查制度的执行力度，对违反法律、行政法规规定的，该撤销的，依法予以撤销；该修改的，依法责成有关制定机关及时修改。条例要求各省、自治区、直辖市人民政府建立相关备案制度，依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，维护法制统一，保证法律、法规的正确实施。按照2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，目前，全国31个省级人民政府已建立起规范性文件备案审查制度，其中有27个省级政府专门制定了政府规章，处理“红头文件”“走形”、“打架”问题，实现了“有件必备、有备必审、有错必纠”。

2007年3月初，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构下发《关于开展行政法规、规章清理工作的通知》，要求对现行行政法规、规章进行一次全面清理。实际上已经失效的，要宣布失效；行政法规与法律不一致的，要予以修改。整个清理工作要于2007年10月底前完成。《通知》明确，清理的范围是现行行政法规、国务院各部门制定的现行规章以及省、自治区、直辖市和较大的市人民政府制定的现行规章。国务院法制办公室具体承办行政法规的清理工作，各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，国务院各部门负责清理本级政府、本部门制定的规章。《通知》对行政法规、规章清理原则分别作出了规定。行政法规的主要内容已被新的法律、行政法规所代替的，要明令废止；行政法规适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的，要宣布失效；行政法规与法律不一致的，要予以修改。规章主要内容与法律、行政法规相抵触的，或者已被新的法律、行政法规、规章所代替的，要明令废止；规章适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的，要宣布失效；规章个别条款与法律、行政法规不一致的，要予以修改。

2009年7月1日吉林省人民政府颁发第201号令《吉林省规章规范性文件清理办法》。该办法第六条指出，规章、规范性文件实施后，实施机关应当定期向制定机关报告实施情况和发现的问题，发现存在重大问题、需要做出调整的，应当及时报告制定机关；规章、规范性文件制定和实施机关应当及时收集国家机关、社会团体、企事业单位、行业组织、社会公众对规章、规范性文件实施情况的意见和建议。办法第八条规定，规范性文件在一定时期内适用的，应当规定有效期；规范性文件未规定有效期的，有效期为5年，标注“暂行”、“试行”等字样的，有效期为2年。

中国改革开放已经30多年，计划经济体制早已经被市场经济所取代，社会保障事业也取得了举世瞩目的成就，行政立法以保护和促进公民权益为出发点和归宿。当几十年前计划经济条件下政府、政府部门的规范性文件已经不适应当前社会和经济发展需要，就要对文件的适用性、时效性进行评估和审查。要充分发挥电子政务这个有效平台，对归档文件进行一次彻底的清理，该废止的废止，该保留的保留，需要继续执行的要进行认真的评估，制定一套切实可行的方案，按照一定的程序向社会公布，并且要做到每5年进行一次评估，超过有效期的文件一律不得作为行政审批、行政处罚的依据。

（作者单位：吉林省四平市行政执法人员培训中心）