我国信访制度的设计缺陷及其改革建议

高旭军

内容摘要：信访制度作为一项具有中国特色的制度，在强化人民群众监督、化解矛盾、解决纠纷、凝聚人心方面曾起到重要作用。但目前，这一制度的存续和发展遇到了极大的挑战，因此其改革也成为当前我国政法工作的一项重要任务。要从根本上解决我们社会中种种信访难题，就应该通过改革彻底消除上述设计缺陷。首先，信访机构的改革——重新定义信访的功能，应该完全取消信访具有的解决争议、维护权益的功能，同时强化信访机构了解民情和参政议政功能。其次，进行司法制度改革。重树法律的权威，恢复我国社会对司法机制的信心。最后，在过渡阶段的措施，要进行说服诱导工作，劝说信访人通过司法程序解决其争议。依法处理信访人在信访过程中的违法行为。

关键词：信访制度 司法救济 设计缺陷

一、问题的提出

信访是在我国社会主义建设过程中逐步发展和形成的一项具有中国特色的制度，为了规范信访工作，国务院先后于1995年和2005年颁布了两部《中华人民共和国信访条例》（以下简称“信访条例”），2007年国务院又制定了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。信访制度在强化人民群众监督、化解矛盾、解决纠纷、凝聚人心方面曾经起到了重要作用。但目前，这一制度的生存和发展却面临着重大的危机，这主要体现在以下两个方面：一方面，从公民层面而言，信访既是我国法律明确赋予公民的一项权利，也是我国法律明文规定的一项权益救济途径；事实上，我国公民也比较信赖这一救济途径，每年巨大的信访量就表明了这一点。甚至我国公民对信访的偏爱程度已远胜于正常的司法救济途径，以至于出现了“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”的怪象。〔1 〕由此已严重影响了法律和司法机构的威信。另一方面，从政府层面而言，政府部门似乎并不十分喜欢信访这一方式。这具体表现在由政府部门设置的直接障碍和间接障碍两个方面。就直接障碍而言，各级政府每年投入大量的人力和物力在北京、各省省会等主要城市对上访群众进行“接访”、“截访”、“劫访”，进而对他们采取“处罚”、“关押”、“拘留”等强制措施；〔2 〕就间接障碍而言，各级政府部门均会定期编制并公布“信访排名”，并将该排名作为衡量下级政府及其官员政绩的一项重要标准，信访量排名靠前者代表政绩不佳。〔3 〕无论是直接措施还是间接措施，它们均以不同的方式限制了我国公民行使其法定权益。政府部门担心、限制公民行使法律赋予法定权益，这说明现存的信访制度在设计方面存在着重大缺陷。因此，信访制度改革也成为当前我国政法工作的一项重要任务。〔4 〕本文旨在分析、探究我国信访制度中存在着的具体的设计缺陷及其后果，在此基础上，试图提出有针对性的改革建议。

二、信访制度的设计缺陷及其后果

我国信访制度的设计缺陷可从宏观和微观两个层面进行分析：所谓的宏观方面的设计缺陷是指信访制度与我国司法救济程序之间存在着的替代关系，微观方面的设计缺陷是指信访制度本身存在的问题。这里所指的信访制度不仅包括《信访条例》、《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中明确规定的机制，而且包括在实践中各级政府为了作好信访工作而采取的各类具体措施，如“信访排名”、“领导负责制”等。下文将分别从宏观和微观两个层面分析我国信访制度的设计缺陷及其后果。

1.宏观方面的设计缺陷及其后果

社会中出现的“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”等种种怪象与我国信访制度的宏观设计缺陷不无关系。

（1）宏观设计缺陷

在宏观方面，信访制度的最大设计缺陷是让信访制度具有了纠纷解决功能。这一功能使它能够与传统司法救济程序相竞合，其固有特征又使它在理论上具有了替代普通司法救济程序的可能性，加之我国社会中存在着的非法律因素更使得上述可能性成为了现实。

第一，与普通司法救济程序相比，信访同样具有争议解决功能。

尽管《信访条例》第14条和第15条明确区分了涉诉信访事项和非涉诉信访事项，并明确要求信访人应该依法通过司法途径解决涉诉信访事项。但是在现实中，许多信访人无视上述规定，依然要求将其应该进入司法程序或者已经进入司法程序的诉求通过信访途径予以解决。〔5 〕即使在所谓的非涉诉信访中，其涉及的诉求在本质上也属于法律问题。根据实证调查，在所谓的非涉诉信访中，涉及的主要事项有职工在企业改制、劳动及社会保障与农民在农村土地承包、征用等过程所受到的“不公待遇”问题、居民在城镇拆迁安置过程中补偿问题、反映干部贪污问题、环境污染问题等等。〔6 〕但是，所有这些问题在本质上均属于法律争议。例如，因为企业改制使得企业职工提前下岗或退休，那么争议的焦点就是相关职工安置或补偿问题；在农村土地承包争议中，争议的本质往往是承包合同的履行、修改和补偿问题；在农村土地征用方面和城市房屋拆迁方面，争议主要涉及安置费和补偿费的数额、安置政策的落实等问题；所有这些无一不是法律争议，而且可以通过正常的司法途径予以解决。即使信访中反映的贪污、腐败问题，它们也属于违反我国《刑法》规定的法律问题。但是，我国学界 〔7 〕和信访界却认为：这些均属于信访机构的受案范围。事实上，我国信访机构也确实受理了信访人在上述领域提出的相关诉求。而且《信访条例》第21条至第36条明确规定了信访机构受理信访和处理信访的程序，要求有权处理的行政机关必须及时作出相应的决定，解决信访人的问题。

因此，无论是从制度设计角度，还是从我国的信访实践来看，信访已经成为我国正常司法救济程序之外又一种争议解决程序，其特征是通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。〔8 〕由于信访具有这一功能，我国公民在认为其权利受到损害时，就可以在信访和普通司法救济程序中进行选择。

第二，信访的特征使它具有了普通司法救济程序无可比拟的优势。

作为一种争议解决途径，信访主要是通过信访人向相关信访机构反映问题，而后由信访机构联合相关的行政机构进行核查，最终解决信访人的诉求、维护其权益的制度。由于我国立法者的立法设计，使得信访具有了普通的司法救济程序所不具备的特征。这主要表现在以下几个方面：首先，信访简便、易行。它既不涉及复杂难懂的法律条文，也无需经过繁琐的法庭程序，信访人所需做的仅仅是在特定的地方向特定的机构反映问题，说明其诉求。其次，信访成本很低。普通司法救济途径的成本比较高，当事人不仅需要支付数额不菲的律师费，而且需要支付数额不小的诉讼费，而信访则根本没有这方面的开支。再次，信访途径可能会更加高效。司法救济有着固定的程序，其过程十分漫长，而且即使获胜，执行不仅同样需要经过繁琐的程序和漫长的过程，而且有时会十分困难，而信访、尤其是越级上访有时会立竿见影，信访人的诉求会得到立即解决。最后，信访结果有时更加会出人意料，因而也更令信访人满意。在普通司法救济程序中，法院通常会根据法律规定作出相应的判决，而且当事人对于司法判决的内容也没有讨价还价的余地。而通过信访途径，尤其各级政府在“维稳”这一高压线的重压下，为了有效阻止信访人越级上访，同时也为了防止自己因为有人越级上访而受到行政处罚，有时地方政府往往会作出非常大度的决定，给信访人提供各种各样的利益。

信访的上述特征使它具备了普通司法程序无可比拟的优势。这样，许多人在遇到问题时选择信访而不是选择普通司法救济程序，也就不足为奇了。

第三，非法律因素对公民选择的影响。

除了信访固有的优点以外，其他非法律因素也会促使我国公民选择信访。这方面的因素主要有两个：其一，我国司法系统中的腐败问题。在其他公权领域中存在的找关系、找领导批条子等不正之风同样也早已渗透到司法领域。如果没有关系、没有条子就会碰到立案难、执行难等等问题。根据对632位进京上访的农民进行的问卷调查，其中的401位农民已经在上访之前就上访问题到法院提起诉讼，占总数的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；认为法院不依法办事而且判决其败诉的有220位，占54.9%；认为法院判决胜诉了而没有执行的有9位，占2.2%。〔9 〕这些数据或许并不绝对客观，但也在一定程度上反映了我国司法领域存在着的腐败现象及这些现象对公民选择信访的影响。其二，在我国社会中长期存在着“清官情结”，绝大多数信访人相信，上级官员尤其中央官员十分清廉、能够主持公正，因此希望“把问题反映到中央来”，以便“给地方政府施加压力”，“以求问题的解决”。〔10 〕这也是促使我国公民选择信访而不选择司法救济途径的社会原因之一。

总之，我国的立法者让信访具有了与普通司法救济程序相似的争议解决功能，而且让信访具有了普通司法救济程序所不具备的优势。加上非法律因素的影响，中国公民更会倾向于选择通过信访途径解决问题。

（2）宏观设计缺陷的后果

可见，近年来，我国信访数量居高不下的一个主要原因在于立法者让信访具有了比普通司法救济途径更具优势的争议解决功能。这一设计缺陷的必然结果是：当我国公民在其权益受到损害时，更多会偏向于选择信访这一途径实现其诉求。

“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决” 〔11 〕是我国现行信访制度下所必然产生的又一另类社会现象。我国众多公民选择信访，拒绝采取司法救济途径，这本身就表现为“信访不信法、信上不信下”；从我国的信访实践看，信访人采取各种方式进行“闹”，“闹”得越凶，我们的信访机构和政府部门就越重视其反映的问题，其诉求也就更容易得到满足。因此也是我们政府自身的处理信访的态度导致了“信闹不信理”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”种种怪相。

客观分析，我国信访还有其他种种功能，如了解民情，鼓励广大群众积极参政议政等等。〔12 〕如果我国立法者在最初进行制度设计时，仅仅让信访制度具有了解民情、参政议政功能，而且在实际运作中也坚持这两点，那么，就不会有这么多公民坚持不懈地试图通过信访解决其问题、实现其诉求，更不会出现“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”等种种怪相。新中国成立初期，我国政府也十分重视信访问题。1950年初，中央办公厅曾经设立专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件的秘书室，但当时信访的主要功能是了解民情、加强与人民群众的联系、克服官僚主义，根本没有解决信访人诉求、维护当事人权益的功能，因而也根本没有出现当今社会所存在的上访、越级上访或闹访等种种怪相。〔13 〕

2.微观方面的设计缺陷及其后果

（1）微观方面的设计缺陷

除了上述宏观方面的设计缺陷以外，在微观方面，我国的信访制度也存在着设计缺陷。而这些设计缺陷有可能是导致我国政府和官员限制、甚至禁止公民进行信访尤其进行越级上访的重要原因。具体分析，我国信访制度主要存在着以下几方面的微观设计缺陷。

第一，个体信访机构的权责设计错位和信访机构的系统设计缺陷。

根据《信访条例》第6条的规定，我国县级以上人民政府均应当设立信访工作机构；县级以上人民政府的工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访机构）或者人员，具体负责信访工作。根据这一规定，我国从中央到地方各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。在实践中，各级政府的信访机构是受理信访事项、处理信访事宜的最重要的部门。但是，正是在这方面，我国的信访制度至少存在着两方面的设计缺陷：

首先，我国信访工作机构责重权轻。尽管各级政府的信访机构是接待信访人、受理并处理信访事项的直接责任机构，但是《信访条例》并没有赋予信访机构任何解决问题所必须具备的有效资源和实际权力。根据《信访条例》第21条的规定，信访机构的全部职权是：①受理权，受理信访事项并予以登记；②转发权，根据不同的情况分别将相关的信访事项转交给法院、检察院、人民代表大会及其常委会，或转送有权处理的本级或下级人民政府的相关行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构；③建议权，情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。由此看来，各级信访机构的法律地位确实比较低下，基本上没有任何解决实际问题的职权。但信访机构需要解决的问题却十分重大：信访事项不仅涉及掌握党政司法权力的政府机构及其官员的滥用职权或腐败问题，而且涉及职工在企业改制、劳动及社会保障所受到的“不公待遇”等等问题。〔14 〕我国立法者没有授予信访机构任何实权，却将信访机构当成了解决信访问题、维护信访人权益的责任主体，这就出现了权责错位的设计缺陷。〔15 〕由于这一设计缺陷，加上信访机构的工作人员人数有限，面对大量的信访案件，信访机构自然只能将信访事项转发给相关的职能部门。

其次，信访机构庞杂分散，归口不一，缺乏统一协调机制。如上所述，我国从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但在各级信访机构之间并没有严格意义上的隶属关系，即使是中央信访机构，它对地方信访机构及中央各部门设立的信访机构也仅仅拥有有限的协调权，其意见对它们也没有强制性的约束力。因此，在整个信访机构系统中缺乏统一协调的机制。其结果是：信访人为同一个问题可能同时找若干不同的机构，却得到了不同的答复；或者各机构之间相互推诿，使信访人救助无门，只能在不同的信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。〔16 〕

由于信访机构没有解决信访事项的实际权力，而只有转交其他机构办理的权限，而且其交办意见对相对的政府部门没有任何强制约束力，加上各不同信访机构之间缺乏协调，这样显然给信访人留下了信访机构办事不认真的印象，信访群众将信访机构视为其直接对立面，这也毫不奇怪。〔17 〕

第二，法定信访处理原则的设计缺陷。

信访机构受理信访事项后，通常将信访事项转交给相关的政府部门处理。信访机构是根据《信访条例》第4条和第21条第3项规定的信访事项处理原则确定具体的转交政府部门的。该两条款规定的处理原则为“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”。所谓的“属地管理、分级负责”是指：信访事项原则上由信访事项发生地或信访人所在地政府解决；在信访事项发生地和信访人所在地不一致时，由信访人所在地政府解决。当地政府解决不了的，也可以由其上一级政府解决，下级政府不能将矛盾直接推给上级政府，这有利于分清政府间的责任。而“谁主管、谁负责”则是指：在明确信访事项归哪一级政府负责后，主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任，不能把矛盾推给其他政府部门。可见，这一原则的基本精神是：信访事项发生地和信访人所在地政府自己必须设法妥善解决问题，防止信访人进行上访，尤其进行越级上访。这一处理原则的立法本意并无不妥，它可以在一定程度上督促各级政府部门依法妥善处理涉及民众切身利益的事项，防止它们随意作出损害民众利益的行为或决定。但是，如果我们进行仔细分析，就能发现这一“机制”存在着重大的设计缺陷，因为据此，以下两类政府部门有可能成为解决信访人诉求的责任部门：其一，在信访事项发生地和信访人所在地重合时，它实际上让信访事项的一方当事人——“行为”做出者成为争议的解决者。其二，在信访事项发生地和信访人所在地不一致时，信访人所在地政府却成为负责信访人上访的主要责任单位。但无论哪种情形，均不利于合法、合理地解决纷争，维护社会的稳定。

就第一种情形而言，这在本质上是让信访事项引发者——拥有行政决定权的政府部门，既当运动员，又当裁判员。以某村委会提前终止山林承包合同而又不向承包者支付足够的补偿金为例，根据上述原则，无论承包人是否进行越级上访，但最终还是由提前终止承担合同的村委会来解决承包人的诉求，因为承包合同的撤销事项是在特定的村里发生，该村委会自然应该是处理这一信访事项的有权部门。在这种让“政府部门既当运动员，又当裁判员”的解决体制下，其结果是可想而知的。或许有少数勇于承认并改正错误决定的政府部门，但在大多数情况下，这种指望是不现实的。相反，许多官员会认为：信访人是在故意找事，损害其形象，影响其仕途，因此往往会对信访人进行打击报复。这也是在我国信访过程中出现一些“强制精神病”的原因。

就第二种情形而言，相关的政府部门根本没有能力解决信访人的诉求。因为引发信访人不满的信访事项是由于其他政府部门或单位的行为引发的，事项也发生在信访人所在地政府无力管辖的其他地区。在这种情形下，信访人显然对其他政府部门或机构有着强烈的“不满”甚至“怨恨”。信访人所在地政府既无权审查上述政府部门的决定，更无权要求要求它对信访人进行道歉，它怎么能够阻止信访人进行上访呢？著名的“唐慧上访事件”就是其中的典型。〔18 〕最初，唐慧上访的原因是对法院的判决不满：其幼女遭多人强奸，法院仅仅判处其中的两人死刑；故唐慧希望通过上访要求加重处罚。后来，其上访的原因是：对永州市劳教委对因其上访而作出的劳教决定不服。〔19 〕但根据“属地管理”原则，对唐慧上访事件直接负责的是其所在地富家桥镇政府，也即富家桥镇政府必须设法解决唐慧的诉求，阻止其进行上访。镇政府无权要求法院或市劳教委改变其决定，而且不能阻止其上访，当地政府官员又面临着因唐慧越级上访而受到行政处罚的危险，所以，他们唯一能做的就是：不断恳求唐慧不要上访，并不时给唐慧送上各种各样的好处和利益。〔20 〕

可见，上述两种方式均不利于妥善解决信访人的问题。第一种情形的打击报复，只会激起信访人及其家族对当地政府和官员的不信任甚至憎恨；而后一情形下给信访人提供的“利益”或许能暂时地稳定信访人的情绪，但它同时给我们的社会发出了一种不良的信号，即我们的政府是可以被“敲诈”的，通过信访，人们能够从政府获得各种利益，这直接或间接地鼓励了更多的人通过信访途径实现其利益诉求。据《南方周末》记者的调查，在永州当地，至少有7户人家打算要向唐慧学习，准备轮流进行上访。〔21 〕这显然也是我们社会中出现“信访不信法”、“信闹不信法”种种怪象的一个重要原因。

无论哪种情形，对信访人而言，有些地方政府都不能解决其问题，因而其不值得信赖。这也是尽管《信访条例》第16条明确规定不接受越级上访，但越级上访不仅屡禁不止，而且数量急剧增加的重要原因。

第三，信访排名和信访责任追究机制的设计缺陷。

《信访条例》第7条规定：各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。为了落实这一规定，包括国家信访局在内的各级信访机构定期编制并通报“信访排名”，并且各级政府将排名先后作为考核党政干部政绩一项重要指标。在此基础上，各级政府又进一步规定了责任追究制度：即各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任；对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。〔22 〕客观地说，这种排名及责任追究机制确实能够在一定程度上促使各级党政更加重视信访工作，也能在一定程度上推动信访问题的解决。但是，在这一排名和责任追究机制中同样存在着以下几方面的重大设计缺陷：

首先，这种评价和责任追究机制存在合法性设计缺陷。这种机制是否符合我国法律规定是值得怀疑的。根据这一机制，上访尤其是越级上访的人次是衡量下级政府官员的政绩依据，来自同一地方的越级上访人次愈多，该地的信访排名就愈靠前，与此相适应，该地官员的政绩就愈差，他们就会承担相应的行政责任。许多地方进一步严格了这一责任制度：只要有人越级上访，所涉的各级党政负责人均须受到记过等处分。这种排名责任制本身的合法性是值得怀疑的。因为信访是《信访条例》赋予我国公民的法定权益，即使是《信访条例》第16条并不鼓励越级上访，但该条并没有明文禁止越级上访，在我国也没有任何其他法律条款明确规定越级上访为非法行为。既然公民进行越级上访，也是行使其法定权益，那么，政府部门编制越级上访排名，据此追究下级党政负责人的责任，这种做法显然没有任何法律依据。

其次，存在着严重的目的性和方法性设计缺陷。上述排名及责任追究机制的根本目的或功能在于控制、减少越级上访的人次。但这一功能设计是有问题的，因为这一机制仅仅强调减少上访的人次，却没有明确要求各级政府部门必须妥善解决信访人的诉求。所以，它并不利于从根本上解决上访问题。此外，它也没有明确规定实现这一目的的方法。按照常理分析，实现控制和减少越级上访人数的方法大致有三类：其一，满足上访人的诉求，做出令上访人满意的决定，例如在上述提前终止土地承包合同事项中，如果村委会撤销其作出的提前终止合同的决定，并相应地赔偿因撤销行为而给承包人造成的损失，就属于此类。其二，由相关政府部门临时给信访人以实惠，堵住信访人的口，打消至少暂时地打消其进行越级上访的念头。其三，限制上访人的自由，剥夺他们越级上访机会。比较而言，第一种方法对于解决信访事项最有效，也最符合《信访条例》的立法本意；但其实施却比较复杂、困难，这主要是因为信访人通常对特定政府部门的特定官员的特定决定有意见，就像上文提及的提前撤销承包合同事件中，信访人主要对作出撤销决定的村干部有着怨气，除非该村政府相应的干部能够作出决定：撤销以前作出的提前终止合同的决定，赔偿承包人相应的损失，并进行道歉。但在现有体制下，由于各种复杂的原因，相关政府部门做出此类决定的可能性不大。第二种和第三种方法虽然不能从根本上解决信访事件，而且可能与国家法律规定相违背，却更加简单、实用、有效。由于上述排名责任制仅仅强调控制、减少越级上访人次这一结果，却没有明确限制政府部门应该采用的方法。这实际上意味着政府部门可以采取上述任何一种方法。既然如此，政府部门自然采取简单、实用的第二种和第三种方法。实际上，各级政府部门也主要是采取这两种方法应对越级上访行为的。相关政府部门在重要节假日关口，或者给潜在上访者发放各种名目的安抚费，或者限制其自由，进行有违法律规定的“接访”、“截访”、“劫访”等等行为，都是最好的证明。

再次，连带责任制方面的设计缺陷。上述排名和责任追究机制在本质上是一种变相的连带责任制。因为在这种机制下，只要有信访人越级上访尤其是群体越级上访，若干不同级别相关的党政负责人都会因此而受到不同程度的行政处分，即使有些政府部门的干部与信访人没有任何关联，信访人的“冤屈”也不是其造成的，也要受到相应的行政处分。以因拆迁补偿而引发的群体越级上访事件为例，有可能被要求承担责任的干部包括拆迁项目所在街道的党政负责人、街道负责信访事件的干部、该街道所属区的党政负责人、该区信访机构负责人、相应的政府房屋拆迁管理部门负责人等等。在所有这些被追究责任的党政干部中，除了街道党政负责人与拆迁项目有着直接的关系，因而也对信访事项负有直接的责任以外，其他大多数人都与此无关。

这种连带责任是否符合法律规定，也是值得怀疑的。尽管《信访条例》第6章以八个条款对相关人员的责任事宜作出比较具体的规定，但几乎所有的追责均以当事人的过错为前提。至少在《信访条例》中找不到支持上述连带责任的法律依据。这种连带责任的合理性也同样是值得怀疑的。因为在应该被追究责任的官员中，相当部分的官员不仅与信访人或信访事项没有任何直接的关联关系，而且他们也没有解决信访人诉求或冤屈的法定权力或资源。在这种情况下，却要他们承担一定的行政责任，这种做法难言其合理性。此外，这种“连带责任”使得信访人所属区域内的各级政府相关部门的党政官员之间构成了利益共同体。为了不让信访人影响他们的仕途，他们唯有联合起来想方设法阻止信访人进行越级信访。

（2）微观设计缺陷的后果

根据以上分析，我国信访制度在微观方面的设计缺陷主要有：各级政府的信访机构有责无权且相互之间缺乏协调；《信访条例》规定的信访处理原则是让引发信访事项的政府部门作为解决信访争议的直接负责机构，这有违国际间通行的争议解决程序，同时也有违“任何人不得作自己的法官”的法理原则；在信访排名和信访责任追究机制方面，不仅其合法性存在问题，而且其只强调减少上访人次这一目的，并不重视是否能够真正解决上访人的诉求，也不重视实现目的的手段。此外，该机制还在众多没有关联的干部之间实行缺乏法律依据的、不尽合理的连带责任等。我国目前信访实践出现的种种怪象与这些制度设计缺陷有着直接的因果关系。

各级政府的信访机构被认为：不负责，只会相互推诿、“踢皮球”。这是信访机构有责无权的必然结果，《信访条例》赋予信访机构的最大职权是转交给相关的政府部门处理相应的信访事项的权利，因而其最擅长的就是“踢皮球”。至于接到“皮球”的政府部门是否及时依法处理相关的信访事项，信访机构对此没有任何影响力。因此，在出现信访尤其是群体越级上访事件时，追究信访机构负责人的责任实在冤枉。

我国信访事件处理原则，让造成信访人“冤屈”的政府部门成为解决信访事项的直接责任人，有其合理性，但却违反国际间解决争议的习惯——即应该让与争议双方当事人没有利害关系的独立第三方来协调、解决双方之间的争议。这一缺陷应该是促使我国近年来越级上访数量居高不下的重要原因。

我国信访事件处理原则也引发了另一层面的负面影响，即“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”也会束缚某些党政领导的手脚。为了防止成为上述信访原则中的“主管部门或主管负责人”，进而防止引“上访”这把火烧到自己的身上，相当部分官员或政府部门均会寻找各种理由尽可能地推脱各种任务或责任。例如，他们可以体面拒绝启动一个本应开工的城区改建项目，或体面拒绝受理其辖区内居民的诉求。我国法院就是采取这种态度的典型，许多法院在决定受理案件前均会进行“维稳评估”，如果评估得出结论：受理相关的案例并依法作出判决会引发群体事件，从而引发社会的不稳定，法院就会拒绝受理。这样，法院就不会成为信访人“攻击”的目标，而且也不会成为信访事件的直接责任机构。其问题是，无论是政府部门拒绝过问，还是法院拒绝立案，信访人关切的问题都没有得到解决。在这种情况下，他们只能继续进行越级上访，除此之外，没有其他更好的选择。

由于我国信访排名和信访责任追究机制只强调减少越级上访数量的目的，不重视实现目的手段，那么，在我国信访实践中时常出现的“接访”、“截访”、“黑监狱”、“被精神病”，“被强制关押”或“被强制劳教”，甚至遭遇殴打、强奸等种种非法现象，〔23 〕就并不令人觉得奇怪了。尽管这些做法并不符合《信访条例》的规定，甚至有些还属于严重的违法行为，但为了不影响自己的仕途，各级政府的信访机构便只能采取这些简单实用的非法手段。而且由于受“连带责任”的危险，这种做法会得到众多其他官员的支持。除了上述限制信访人人身自由的方法以外，我国信访还常会采取另一种实用、暂时有效的方法，即为了打消信访人越级上访的念头，无原则地给信访人支付各种各样的利益与好处，例如过节费、请潜在信访人及其家族成员出去旅游等等。无论何种方式，都不仅不利于从根本上解决问题，反而会带来更严重的负面影响。就限制信访人的人身自由而言，这种方式只能激起信访人对当地政府更大的不信任，更大的怨恨。因而相关的当事人、其亲属更会想方设法进行越级信访。就无原则的给付利益而言，这会给社会留下消极的印象：谁能闹，政府就给谁好处。因此，不仅相关的信访当事人有可能每年都会寻找时机进行“闹访”，这也会鼓励其他人寻机进行信访或越级信访。这也是我国社会中为什么出现“信闹不信法”的另一个原因。

三、改革现有信访制度的建议

根据上文分析，在我国社会信访实践中之所以出现了种种奇怪现象，与我国信访机制中存在的设计缺陷有着直接的因果关系。既然如此，要从根本上解决我们社会中种种信访难题，就应该通过改革彻底消除上述设计缺陷。具体分析，应该从以下几个方面对我国现有信访制度进行改革。

1.信访机构的改革——重新定义信访的功能

为了彻底解决信访数量（包括越级上访数量）居高不下、“信访不信法”、“信闹不信理”等问题，我国立法者应该对信访的功能进行重新定位。具体而言，应该完全取消信访具有的解决争议、维护权益的功能，同时强化信访机构了解民情和参政议政功能。这是一种属于釜底抽薪的改革方案，它使得我国公民只能通过普通的司法救济程序维护其权益，实现其诉求。不仅如此，这一方案还有另一大优点，即我们并不需要因为改革而撤销各级政府设立的信访机构，裁减信访机构的工作人员。相反，为了将信访机构改组成为一个合格的参政议政的咨询机构，它们还需要招收一大批有知识、有思想、能研究的专业人士，进一步提高信访机构的研究能力、参政议政能力。

2.司法制度改革

取消信访解决争议、维护权益的功能，仅仅是进行信访制度改革的一部分内容。而此部分改革能否成功，我们是否能够重树法律的权威，恢复我国社会对司法机制的信心，还取决于能否对现有司法制度进行相应的配套改革，尤其是能否采取以下几方面的改革措施：

第一，扩大法院的受案范围，加强法院行政庭的建设。为了能够让信访从解决争议中彻底解脱出来，从理论上分析，法院应该受理我国信访人原本试图通过信访途径解决的绝大多数争议。客观上分析，这是有可能的。尽管我国部分学者认为信访事项包括涉法问题和非涉法问题，而所谓的非涉法问题则包括企业改制、劳动及社会保障问题；“三农”问题；涉法涉诉问题，包括城镇拆迁安置问题；反映干部作风不正和违法乱纪问题；基层机构改革中的问题；环境污染问题。〔24 〕上述观点的言下之意是：这些非涉法问题不能通过司法途径而只能通过信访途径解决。这种观点是难以成立的。因为如上分析，所有这些问题均属于法律问题。唯一的特殊之处在于，另一方当事人可能是政府部门。但这并没有改变这些争议属于法律纠纷的性质。因为我国有《行政法》和《行政诉讼法》，据此，政府部门完全可以成为司法诉讼的一方当事人。

如果我们决定进行上述改革，那么，在未来行政诉讼方面的案件会有大幅度的增加。考虑到这一点，在短期内，应该扩大人民法院行政庭的编制，加强负责行政诉讼的法官队伍建设。从长远角度看，我国可以考虑在适当的时候设立独立的行政法院。

第二，回归法院适法断案的本源，取消法院的维稳功能。我国法院除了受理案件、解决纠纷、维护当事人的权益以外，还肩负着维稳功能。为了落实这一功能，在各级法院受理案件时，通常会进行所谓的维稳风险评估：〔25 〕经评估后，如果法院认为受理该案并依法判决后引发群体性事件的风险比较大，就会采取各种措施，拒绝正式受理当事人提起的争议。这种做法是不可取的。首先，这种做法是否能够起到维稳作用是值得怀疑的。在公民权益受到侵害时，司法应该是维护公民合法权益的最后一道屏障。如果这一最后的屏障对公民关上了门，公民的心中的“冤屈”到哪里去倾诉！他们又能找谁去维护其权益！公民只能走向街头，进行“闹访”。所以，现实的经验告诉我们：这种维稳措施不仅无效，而且会引发更大的不稳定。其次，我们也不能以“维稳”成效作为评判法院判决或工作好坏的依据。客观地分析，在法院作出判决后，败诉的一方当事人通常都会对法院的判决有看法，有些败诉方可能会作出一些过激的“不稳定”行为。但这不能作为衡量法院判决正确与否的依据。衡量法院判决好坏的唯一依据应该是：法院在审理案件中是否做到了在法律面前人人平等，其判决是否有充分的法律依据。客观地分析，法院应该具有一定的维护社会秩序稳定的功能。但法院的这一功能并不是通过拒绝受理特定类型的案件实现的，而是通过严格依法审理、公平解决当事人之间的纠纷实现的。西方国家的法院的审判实践表明了这一点。

第三，保证法院依法审理、公正判决。由上可知，法院是否能够真正起到维稳作用，是否能够重新树立法律的权威，是否能够恢复公民对法制的信心，关键是看法院的判决是否客观、公正，是否符合法律的规定。要做到这一点，还应该对我们国家的司法体制进行如下改革：

首先，减少行政干预，强化法官的独立审判权。在我国，行政机关还时常对法院的审理工作进行各种各样的干预，在一些地方，司法地方化、行政化倾向还不同程度地存在。〔26 〕这些干预显然会严重影响到判决的公正性，进而会严重损害法院的权威。地方政府之所以能对司法程序进行干预，其根本原因是法院在人、财、物三方面均不独立，均受制于当地政府。〔27 〕因此，一方面，要从根本上解决行政干预问题，就应该让法院在人财物方面摆脱地方政府的制约，将法院现存的横向管理体制改革为完全的垂直管理体制。另一方面，如果有些政府官员对司法程序施加了影响，并由此导致了有失公正的判决，那么，应该同时追究影响施加者和判决做出者的法律责任。

其次，规范判决书的内容、公开判决。公开是反腐的利剑。公开同样是防止司法腐败、保证司法判决公正的有效武器。为此，我们应该规范法院判决书的内容和格式，同时公开各级法院所作的所有判决。在判决书的内容方面，法院对案情、争议点和证据的论述比较充分、详见，但对所适用的法律条文基本上没有进行分析解读，这样的判决难以让当事人理解和信服。所以，法院应该在判决书中加上对相关法条的分析和解释，增加说理论证过程。在公开方面，最高人民法院每年都会挑选一些案例，以出版方式对外公报，但这些比较优秀的判决书，主要对各级法院审判起到一定指导意义，基本上没有起到社会监督作用。为了能够通过公开杜绝司法腐败，应该公开各级法院的所有判决。具体而言，法院不仅应该在其网页上公开其所作的所有判决，而且可由各省成立专门的编辑部，对各级法院的判决进行汇编，定期公开出版。如果能够做到这一点，不仅法院的审理质量会有很大的提高，而且法院枉法断案的情形也会得到很大的改善。

最后，严格处理违法审理案件的法官。尽管我们已采取各种各样的预防措施，法官腐败也是难以避免的，最近媒体编制和公布的200个法官腐败案例的报告就是最好的证明。〔28 〕对于此类法官，应该严肃查处并追究其法律责任，发现一个查处一个。

3.过渡阶段的措施

即使对信访和司法制度进行上述改革，基于长期的传统和习惯，在相当长的时期内，许多公民依然会就其所受的“冤屈”进行上访，甚至越级上访，我国各级政府部门应该有足够的心理准备。一方面要进行说服诱导工作，劝说信访人通过司法程序解决其争议。另一方面，还应该采取以下两方面的措施，维护正常的社会秩序：首先，为保证各政府部门的正常工作，应该在各政府部门前划定安全区。在这一安全区以外，“信访人”在遵守《社会治安管理条例》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》及其他法律规定的条件下，有静坐的自由，或表达其诉求的自由。不能剥夺法律赋予公民的这一权利。其次，依法处理信访人在信访过程中的违法行为。如果信访人在信访过程中，采取以下违反法律规定的行为，如侮辱、殴打工作人员，堵塞交通、扰乱单位或机构的工作秩序，那么，公安机关应该立即对相关的当事人采取相应的措施，并依法追究他们的法律责任。

四、结束语

从宏观的角度分析，信访和司法都是我国政府用以解决社会矛盾的工具。从社会系统论的角度分析，因一项社会制度失灵而引发的社会问题，并不一定能够通过建立一个新的制度来解决，不仅如此，新制度的建立和运用必然会损坏原有制度的社会形象。我国过去十几年中的经验充分证明了这一点。解决问题的关键应该是首先查清原有制度失灵的原因，然后对原有制度采取有针对性的改革措施。因此，司法机制出现的问题应该通过彻底根治司法机制中的疾病来得以解决。如果是行政干预或法官腐败影响了司法的公正性、损害了法律的权威，那么，就应该设法消除行政干预和法官腐败；如果是法官人数紧缺延迟了审案的进度、影响了判决的质量，那么，就应该扩充法院的法官编制。如果措施不具有针对性，总难以见效。我国传统中医注重“辩证施治，对症治疗”，治疗疾病是如此；解决社会问题，也是如此。