虚假城市化的内生机制与破解对策

成一川

关键词 虚假城市化 失地农民 二元体制 政策设计

导读：经过几十年的发展，我国城市化取得了一定的成就，但因政府政策、历史条件等原因而产生了一些虚假城市化现象。其中，地方政府的数字政绩观是虚假城市化产生的现实原因，二、三产业落后是虚假城市化产生的重要原因，城乡分离的二元体制结构是虚假城市化产生的根本原因。分析现实中的这些虚假城市化现象，研究和讨论该现象产生的内生机制，将有助于地方政府端正城市化态度，采取正确的城市化道路。

一、虛假城市化——我国当前城市化的突出问题

（一）定义与分类

所谓虚假城市化，是指在城市化的进程中，地方政府囿于制度刚性与自身利益的限制，忽视城市化的内在规律，在推进城市化的进程中，采取机会主义行为，盲目追求城市化水平的提高，致使一些在官方话语下已经城市化的地区公共服务、管理体制落后，[1]背离了城市化的基本内涵，造成城市化水平虚高的现象。

（二）文献综述

学术界对于我国城市化进程中存在的各种问题，分别从不同的角度进行了深入研究。在已有的研究中，主要可以分为以下几个方面：

1.对虚假城市化的本质研究

张孝德与许庆明（2005）较深入地研究了城市化过程中存在的虚假行为。张孝德简要分析了过分夸大政府在城市化过程中作用的危害，指出政府“把城市化的过程简单看成一个人口增加、行政区变更、圈地搞基础设施建设，扩大城市规模的过程”所发生的城市化泡沫风险，并分析了其对经济发展的危害；许庆明则在研究中指出，如果过分强调政府在城市化过程中的作用，不但不能解决城市化滞后的问题，反而会导致“虚假城市化”。两位学者的研究停留在对城市化的虚假现象的简单描述，而没有对虚假城市化的产生机制进行分析。

2.对城中村系列问题的研究

“城中村”影响了城市的发展，并且衍生了许多社会问题，因而“如何改造城中村”成为了学者比较关心的问题，梁木生（2004）从产权的角度探讨“城中村”产生的原因并提出了“要改造城中村，必须改变传统的农村土地产权制度”的观点；董永红（2003）提出了“城中村”改造的重点是人居环境、生活方式、管理体制，必须秉持“一村一案”的原则。

3.对城市化进程中失地农民的研究

快速城市化进程中所产生的失地农民问题，蒋和胜（2004）对失地农民的社会保障进行了研究，并建议现今城市化过程应该注重制度创新，建立以就业为支撑的保障体系；徐元明（2004）从失地农民的生存现状出发，指出政府缺乏明确的将失地农民接纳为城市居民的相应政策，并对如何将失地农民转化为城市居民做出了一定的探讨；刘盛和等人（2008）对我国半城市化现象进行了深入研究，并提出了治理的重点。

（三）具体现象

城市经济和农村经济在我国城市化的发展中具有举足轻重的作用，两者应该齐头并进，成为城市化的左膀右臂。目前，我国的农村经济已经被城市经济远远地抛在了后面，不利于城市化进程中城乡一体化与城市化质量的保障。现今许多地方政府片面地强调“城市化数字”与“行政范围人为扩大”，导致了虚假城市化的产生。具体实例如下：

1.城市建成区内“城中村”星罗棋布

“城中村”的出现，是地方政府在推进城市化的过程中，以获取土地增值收益为目的，逃避公共职责，使失去土地基本生产资料、在官方话语下的“城市居民”，难以获得城市居民的公共服务而形成的。

以经济水平和城市化水平都较高且率先全部实现“城市化”的佛山市为例。佛山全市共有村民委员会672个，相当多的行政村落位于城市建成区中，成为典型的“城中村”，具体可见表1。佛山市城中村的面积总和为22平方公里，占佛山市建成区面积139.6平方公里的15.8%。

“城中村”所产生的社会问题不可小觑。“城中村”的居民职业多已非农化，在行政上属于城市机关与村委会两者的管辖范围内，但实际情况是两者都放手不管。 “城中村”内部实行农村管理体制，公共服务更是村民自主化。原居民大部分迁出，违章建筑遍地都是，并逐渐成为外来务工者追求房租廉价、上班方便的第一选择。居民成分极其复杂，生活条件非常落后。以广州市为例，白云区的柯子岭村原住人口只有1500人，而外来人口则是其4～5倍，天河区的石牌村外来人口达到了本地人口的6倍。正是如此庞大的外来人口和频繁的人口流动，滋生出许多社会问题。

“城中村”的违章建筑、环境脏乱差、久未改造等现象，是政府与村民双方博弈的结果。博弈结果为两者采取“双方默许合作”的态度，以取得利益最大化——政府通过放任“城中村”自生自灭规避公共职责，村民通过违章搭建、无序出租获取一定收入。此外，地价的升高和村民的某些合理要求也迫使政府在城中村问题上的不作为。

2.失地农民的不完全城市化

失地农民“不完全城市化”现象主要表现在以下几个方面：（1）职业与身份的不一致；（2）合法权益得不到保障；（3）就业环境欠佳、就业能力低下；（4）缺乏城市社会的认同感与归属感。

失地农民仅仅是户口上成为了“城市的一员”，却无法享受到真正的城市居民能够拥有的社会保障。许多失地农民世世代代以土地为生存根本，精于耕种，除此以外别无他技，进入竞争激烈的劳动力市场，往往没有竞争力。政府简单地将其生活空间置换到了城市，但却没有充分照顾到再就业问题。农民的耕地为城市所征用，可以象征性获得一定赔偿，但随后产生的就医、就业困难和子女教育等问题，则更是深深困扰着失地农民。此外，失地农民与城市居民的既有矛盾也不利于社会和谐发展。

3.城市管理成本增大、土地浪费现象严重

虚假城市化现象增大了各级政府在公共服务、城市管理上的成本。这种负面影响主要由于盲目的区划调整，扩大城市管辖面积，盲目增加城市数量或撤市设区而造成。地方政府通过这种方式，增加了提供公共服务的交易费用，影响了政府提供公共服务的能力，更是降低了为市民解决实际问题的效率。

国土资源部专项调查表明，我国土地浪费现象十分严重，许多被“城市化”的土地，其实根本没有发挥出城市土地的功能。[2]

4.城乡差距持续扩大化

在中国经济持续发展和城市化快速推进的背景下，城乡差距反而不断扩大。“增长极”理论和非均衡发展理论表明，在工业化时期内，城乡差距的产生具有一定的必然性。我国前期城市化的关注点过多地放在了“城市的发展”上，滋生了虚假城市化，许多城市徒有华丽的建筑，却没有起到经济辐射作用，无益于城乡的联动发展，没有及时地通过必要手段缓解城乡矛盾，制约着国民经济发展和社会和谐稳定。

1978～2005年，我国城市化水平从17.92%提高到了42.99%，平均每年提高0.93个百分点，但同时农村发展缓慢，城乡间的差距非但没有缩小，反而不断扩大。城乡二元体制结构在大多数发展中国家存在，但在中国表现尤为突出。美国著名数理统计专家Kuznets曾利用二元结构强度指数（非农产业与农业比较劳动生产率之比）来比较不同国家、地区城乡二元结构的经济差异。将我国1978年以来的二元结构强度指数绘制成图，可以更明显地看到变化规律。

通过图1可以清楚看到，改革开放初期，农业比较劳动生产率与非农产业比较劳动生产率的差距缩小，二元经济结构有所减弱；1985年后，农业比较劳动生产率与非农产业比较劳动生产率的差距扩大，城乡经济关系不协调。这直接表现在城乡收入-支配差距中：1978年，城乡居民人均可支配收入比为2.6：1，略降后达到1983年的最小值1.8：1，此后情况发生逆转，2005年农村居民人均可支配收入为3255元，仅为城市居民的31%，两者可支配收入比为3.2：1；城乡居民的消费比由1978年的2.9：1，略降后达到1985年的2.2：1，2005年高达3.7：1。

以上问题都是虚假城市化现象在我国的具体表象。它们从人口、土地、社会、环境等各个方面警示我们：虚假城市化所产生的虚高城市化率和城市化泡沫，不利于学者和各类研究机构的研究；不利于有关实践者与政府单位制定符合实际需要的政策；不利于公众对于城市化的正确认识，从而产生抵制。

二、虚假城市化内生机制分析

我国城市化过程中出现的虚假城市化现象，有其独特内生机制。剖析我国虚假城市化现象的内生机制，有助于进一步端正城市化进程中的政策设计。我国虚假城市化的内生机制主要有以下三点：

（一）地方政府的数字政绩观是虚假城市化产生的现实原因

如果地方政府严格按照中央政府制定政策的基本意愿执行有关规章政策，实事求是地使用行政与市场相结合的手段推进城市化，是不会出现虚假城市化现象的。然而，部分地方政府将城市化、GDP等有关数据定为官员政绩考核的标准之一。为了追求一定的工作政绩，地方官员在推进城市化进程中或多或少萌生机会主义思想，通过编造数据、盲目调整行政区划和无序寻租行为导致虚假城市化的产生。[3]

城市化过程中地方政府的机会主义思想的产生，具有丰富的背景。根据委托——代理理论的基本假设，委托人与代理人之间在目标利益上不完全一致，代理人在具体实行过程中，会冒着机会主义的风险来完成自身利益。委托人与代理人在代理过程中，两者是信息不完全对称的两个主体。委托人所掌握的信息远远没有代理人多，代理人可以通过信息不对称的特点，以损害委托人的利益而达到其自身目的。同时，地方政府之间的“政绩锦标赛”诱导着某些官员向机会主义靠近。

（二）二、三产业落后是虚假城市化产生的重要原因

一个国家或地区的非农劳动力就业情况与该国家或地区的城市化水平存在着密切关系。从工业化国家的工业化与城市化的关系看，城市化从加速增长至缓慢增长与工业化阶段基本吻合，主导产业一般都经历了轻纺工业（劳动密集型）——重化工业（资本密集型）——重加工工业（技术密集型）的发展历程。工业化与城市化的同步发展，决定了农村剩余劳动力在产业与空间的同步转移，从具体数据来看，意味着城市化率与非农化率基本上是相似的，均呈“S”形演进趋势。根据发达国家的历史规律，可以做出如图2所示曲线。

在改革开放的一段时间里，我国非农化率与城市化率是相适应的，但从建国以来的60年来看，我国劳动力演替过程中出现了两个断层，如图3所示。第一个断层的原因是我国建国初期由于国防的需要而率先发展了重工业；第二个断层的原因则是我国20世纪末期以来进入重加工业阶段之后，城市化率持续提高，而非农就业率却停滞不前。

与发达国家相比，我国第三产业发展还显滞后。在发达国家和地区，第三产业比例基本在60%以上，吸收了超过60%的劳动力就业。比如我国香港2002年第三产业比重高达82%，吸收了80%的就业人口。同时，我国地区间产业结构趋同化严重，极大地制约了我国城市经济功能发挥。

二、三产业发展滞后、城市经济功能弱化，导致非农劳动力转移过程中未能最大程度地进入城市从事城市经济活动，城市中心对周边地区的带动作用不断弱化。多年下来，农村劳动力进行非农转化的过程中遇到的剩余劳动力数量庞大、技能低下等难题凸显，剩余劳动力未能得到充分转移；同时，城市化地区的各项社会基本设施明显落后，衍生了一系列社会问题，虚假城市化现象由此产生。

（三）城乡分离的二元体制结构是虚假城市化产生的根本原因

城乡二元体制原本是在解放初，粮食短缺、工业极度落后时为了推进工业化的一种不得已的选择，其在建国初期的短期内刺激了城市的发展，导致城市经济的超前集聚性，但从本质上来看，它人为地割断了农村经济与城市经济的联系，使得我国现今城市化进程中农村经济远远落后于城市经济，农村对城市的供给和消费能力下降。

城乡二元体制横亘在中国城乡之间，割裂了城乡发展之间的互动纽带，激化了“三农”问题，更阻碍了城市化进程。城乡二元结构使得城乡人口结构转化与工农业结构调整严重错位；割裂了城市化与工业化的内在联系，导致城市化进程滞后于工业化进程；使进城农民难以实现市民化，降低了人口的城市化质量；割裂了城市与区域发展的关系，阻碍了合理城镇体系的形成，是城乡关系失调的制度性根源，使得城乡协调发展的有效机制无法建立，不仅阻碍了农村现代化的进程，也阻碍了城市化进程。

三、我国城市化发展的未来

根据中国现代化建设的总体进程，从现在起到本世纪中叶，我国城市化率将提高至75%。这意味着每年平均将增加1%左右的城市化率，也即每年有约1300万人口从乡村进入城市地区，对城市的基础设施、就业岗位、社会保障等各个方面，形成巨大的冲击。此处需要指出的是，我国从上世纪80年代起，就已呈现劳动力供给过剩的现象，且呈逐年递增的趋势。

根据有关学者研究，2020年前，中国将持续面临较大就业压力，到2020年劳动年龄人口总规模将达到9.4亿。具体预测数据见表2。

在未来的十年内，我国劳动力的供给量将大大超过劳动力的需求量。以2011～2020年经济增长速度为5%，就业弹性系数为0.13测算，我国劳动力供给与需求之间的剩余情况如表3所示。

以上仅从劳动人口数来揣测我国未来城市化的压力。未来30年内，我国将陆续有6亿多农民转化为城市居民。倘若地方政府不能端正城市化态度，采取正确的城市化道路，依然进行有量无质的城市化，未来数十年来产生的城市化泡沫将对整个社会造成巨大的负面影响。

对于我国目前的城市化率高而质量低的现象，更多地应该是理性地审视它，发现并解决高速城市化的背后存在着的诸多社会问题。城市化绝不仅仅是简单的提高城市人口数量这么简单，要达到既定的中长期目标，任重而道远。过去所引起的问题，既是我们重新审视过去的典例，更是我们继续城市化事业的绝好经验教训。新型城市化道路，将是我们关注城市化进程的最为理性的思考方式。

参考文献：

[1]陈丰.从“虚城市化”到市民化：农民工城市化的现实路径[J].社会科学，2007（2）.

[2]马雪松.“不完全城市化”的负面影响及其应对建议[J].江西社会科学，2008（1）.

[3]温立洲.城市管理视角下的城市化问题及其解决途径[J].城市研究.2010（4）.

■责任编辑：王 缙