新型城镇化与行政区划层级体制调整

关键词 新型城镇化 行政区划 制度变革 流程优化

导读：新型城镇化更多是一个制度变革的过程，行政区划作为与城镇化进程密切相关的一项基础性、框架性制度，必须在政区空间框架、政区建制转换、政区组织方式、政区调整方式、政区层级体制五个方面做出调整，以顺应并促进新型城镇化的发展。

十八大报告和2102年中央经济工作会议都对中国的新型城镇化战略进行了全新的阐述，全国城镇化发展规划也即将出台。面对全球经济环境深刻变化的新背景，中国进入中等收入国家行列的新阶段和中国经济增长放缓的新趋势，中央聚焦新型城镇化战略具有重要的深远意义。从改革的角度而言，本轮推进新型城镇化主要涉及六个方面的内容，即户籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、财税体制改革、地方投融资体制改革以及行政区划改革。

行政区划作为国家统治集团意志及政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映，它属于上层建筑的范畴，并且是一项基础性、框架性、综合性的制度安排①。研究新型城镇化与行政区划改革的关系，主要有两个层面：一方面，行政区划作为上层建筑必须依据新型城镇化引发的各要素空间重组变化而做出相应的调整。例如，以人为本的城镇化必须考虑更为适度的政区空间规模，而不是越大越好；城乡统筹的城镇化要求政区建制转变（村改居、乡改镇、县改区等）不能一蹴而就；注重生态环境的城镇化要求政区空间结构更加合理。另一方面，行政区划制度的基础性使得其与户籍、土地、财税等制度都有着或直接或间接的制度关联。例如，城乡户籍的差别和城乡土地的差别就主要依据城市型政区和农村型政区来进行划分的，而财税分配体制主要依据政区体制中的行政层级进行操作的（例如省直管县），其他例如行政审批制度、社会保障体制、公共服务体系、规划管理程序等都与政区体制密切相关。本文将沿着这两条分析理论，从五个方面对新型城镇化背景下政区体制改革的趋势特点做一初步探讨。

一、政区空间框架：从以产为本到以人为本

政区空间是行政区划体制中的核心要素，行政区划的首要任务就是对地域进行大小和形态的划分，所谓“体国经野”、“山川形便、犬牙交错”等区划名词多指政区空间的划分及形态。就城镇化对行政区划的影响而言，我们首先要从城镇化的根本动力——产业发展出发做分析。作为政府主导下的产业发展，从政府需求出发，产业结构特征易于呈现以大工程、大项目、大产业为特征的重化工业形态，并且随着产业链条的拉长，产业上下游所需的产业体系也越来越庞大，而在“行政区经济”思维下，政府从配置资源的便利性出发，往往通过政区合并，以特大型区域的政区空间框架推进开发建设。

例如目前六大国家级新区——浦东新区（面积1210平方公里）、滨海新区（面积2270平方公里）、两江新区（面积1200平方公里）、舟山新区（陆域面积1440平方公里）、兰州新区（面积806平方公里）、南沙新区（面积803平方公里），都是方圆近一千公里，甚至超过2000公里的特大型區域构架。此外，深圳特区的扩容（1948平方公里）、南京市的“四区合二、两县改区”、苏州市的“三区合一、一市改区”、合肥市“拆巢湖并入合肥”以及北京东城区、西城区，上海黄浦区等区划调整，加上新世纪初大规模的乡镇撤并、县市改区，等等，都预示着政区空间不断扩大的趋势。

尽管每个扩大政区空间的区划调整案例都有其个性原因，但在“以经济建设为中心”的指导下，为产业空间搭框架、为配置资源做前提、为区域排名打基础是政区空间扩张的一个重要动因，即“以产为本”的政区空间调整。然而，从新型城镇化的特点而言，以人为本、产城互动、节约集约、高质量、提水平等是其关键词，这些关键词显然与“以产为本”的指导思想有所不同。工业化、城镇化都是手段，不是目标，人们生活水平提高、福利改善才是目标，与政府需求主导下的产业呈现重化工业不同，百姓需求主导下的产业发展将以服务业为主导，并且从政府提供优质社会服务角度出发，适域偏小的空间规模（例如在基层构建15分钟服务圈、在开发区推进产城融合和开发区与行政区的融合等）才是新型城镇化要求下“以人为本”的合理政区空间。

当然，从制度关联的角度而言，如果政府不是以政区为单元安排社会保障、公共服务、财政资金等，而是按照各社会服务内容的内在合理规模安排服务单元（如美国存在的大量与政区不重叠的特别区②），政区空间的大小也不甚重要，然而，在目前中国行政管理体制下，还难以实现这一假设。因此，淡化“以产为本”的政区空间调整，强化“以人为本”的适域空间划分是未来行政区划体制顺应新型城镇化要求的改革趋势。

二、政区建制转换：从以城为主到城乡统筹

政区行政建制的转换是随着地域性质和管理特点发生量变到质变后，政区的专名发生变化，以实现区域管理发生根本变化的调整，从新型城镇化的角度而言，从农村型政区向城市型政区转变是我们讨论的重点（建制变化还包括行政升格和降格的调整以及政治更迭后的变化，例如古代的县升郡、郡改州等）。尽管中国城市有4000多年历史，但在市制产生之前，国家对城市的行政管理并没有设立单独的建制，而是实行城乡一体化的行政区划建制。直到1908年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，第一次创立城镇的规划，划城镇建制独立于乡村而实行城乡分治，拉开了近代城市建制的序幕③。

随着改革开放后中国工业化、城镇化的快速发展，通过村改居、乡改镇、镇改街道、县改市、市改区等城乡建制转换，中国的城市型政区数量也不断增长。例如，上海浦东区域在大规模开发建设和城市化的推进下，由1984年的4镇27乡，通过乡改镇、镇改街道以及乡镇撤并，1996年进入“无乡时代”，2006年街道数量首次超过镇（原浦东）。此外，我国最稳定的县建制也在不断的县改市、县改区中数量锐减，县建制由1981年的2001个锐减到2011年的1456个④。原本随着城市化的推进，城市型政区大量增加也是情理之中的趋势，然而，需要指出的是，由于我国城乡土地和城乡户籍制度的不合理，“假性城市化”、“虚拟城市化”、“过度城市化”、“半城市化”的问题相互交织、矛盾凸显。例如，由于土地利用制度和财政体制的滞后，作为中国最稳定的县域经济，在市管县体制下常常被过快甚至盲目地“改区”，导致大量优质农用地被低价征用、农民被强行“动迁”、城市生态系统被破坏等大量问题。由于户籍制度的滞后，2011年，我国虽然城市化率超过50%，达到51.3%，然而，户籍人口占总人口的比例只有36%，大量农民工将宝贵的“青春”献给了城市，但最需要资源支持的幼年和老年则在农村度过，新时期城乡土地资源和人力资源的双重“剪刀差”绝不亚于解放初期农产品“剪刀差”，城乡的这种不公令人心酸。

因此，新型城镇化的提出就是要走出一条不牺牲农民利益、不阻碍农业发展、不破坏农村生态的城镇化道路，实现城乡、工农双赢的城镇化目标。需要指出的是，新型城镇化所提出的“城乡一体化”目标并不是“城乡一样化”，农村完全可以在保持农业（现代农业）、农村（社会主义新农村）、农民（现代农业工人）的基础上充分享受现代文明成果。对于行政区划而言，国家应尽早出台“县市改区”标准，修订滞后的设市设镇标准，出台新的《街道办事处条例》（2009年原法规已被全国人大废止），并对“同地不同权不同价”的城乡土地使用制度进行改革，对阻碍人口城市化的城乡户籍制度进行改革。此外，在地方层面，深化镇管社區⑤、推进城中村改造，还可借鉴澳大利亚近年推出的 Rural City （农业型城市）管理体制，就是以特殊的市建制来管理一片农业区域。这些城市人口规模小，一般几万人口，地域面积则几千平方公里，从事的职业也多是与现代农业有关，但农民收入较高，且基础设施和管理手段都与城市无异⑥。

三、政区调整方式：从自上而下到上下联动

区划调整作为一项调节上层建筑与经济基础的政策工具，在新型城镇化快速推进的阶段，也必须适时地进行区划调整，以解决“城市规模效应不足”、“脚大鞋小”等城镇发展问题。特别在我国城镇化进程进入40%～70%的快速发展阶段，区划调整的要求也将更加迫切。然而，区划调整作为一项行政改革工具，其天然地呈现自上而下的特点。这一特点也将导致两个后果，一是在区划调整有利于上级“强势政府”利益的时候，区划调整则出现过度使用的情况；二是当下级“弱势政府”试图通过区划调整以解决上层建筑不适应经济基础的时候，则区划调整往往出现滞后使用的情况。

对于前者，作为一项制度成本较高的改革工具，过度使用区划调整造成的危害是人事安排、规划脱节、管理磨合、农业发展受阻、土地粗放利用等诸多后遗症，例如大规模的县市改区⑦。对于后者，不合理的政区设置导致地方经济社会发展受阻、政府管理服务资源不足等问题，例如浙江不断呼吁的镇改市（2012年底，浙江省提出拟对全省27个重点镇在强镇扩权基础上实行撤镇设市⑧）。

因此，为适应新型城镇化推进的需要，有必要出台全国性或区域性的行政区划发展规划，通过与基层管理者、企业家、居民、专家等的充分调研座谈，上下联动、统筹考虑、着眼未来，制定新型城镇化背景下政区调整的目标、原则、措施和政策。

四、政区组织方式：从各自为政到府际合作

新型城镇化要求“构建合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”，形成梯度合理、分工明确、联系紧密的城镇体系是减少劳动力转移成本、降低城镇建设成本、提高生态环境质量的必要途径。在构建合理的城镇体系过程中，从世界城市发展历程看，随着城市化的快速推进，城镇之间的距离将越来越小，城市布局越来越密集，城镇之间的相互影响也越来越密切，由此形成城市群的发展格局，在我国，目前也已形成长三角、珠三角、渤三角等城市群。城市群是城镇化发展到高级阶段的产物，多个城镇在临近区域集聚，也使得城镇之间的竞合关系更加密切。

一方面，由于地理临近城市群确有很多跨界合作的需求，包括交通、医保、环境保护、产业协作等；另一方面，囿于我国特有的“行政区经济”⑨运行特点，城市群之间往往出现各自为政、重复建设，甚至恶性竞争、以邻为壑等负面问题⑩。面对以上双重困境，有些专家或地方政府则考虑选择区划调整这一方式，试图“一并了之”或“一撤了之”，例如成立上海省！。然而，这一方式不仅制度成本高昂，而且往往“治标不治本”，只是解决了局部的恶性竞争，在更大的范围内恶性竞争仍可能发生，同时，简单的政区撤并也使得政区之间良性竞争带来的效率提升被丧失了。

因此，根据国外城市群发展的经验，维持政区组织体系的相对稳定，通过积极开展府际合作解决政区间的跨界发展需求问题，是推动城市群经济社会一体化，提升城镇化质量和水平的更优选择。从具体措施看，包括实施联市制@、建立区域协调委员会#、组建各类跨界功能合作组织等。

五、政区层级体制：从多层多级到扁平高效

新型城镇化也是一个区域管理成本不断降低的城镇化过程。我国是世界上行政管理层级最多的国家，一般有中央——省级——地级——县级——乡镇——村居六个层次，层级过多不仅不利于政令和信息的上传下达，还使得行政成本高昂$。尽管在城镇体系中，我们强调城镇之间要有梯度层次，然而，不能以城镇的发展能级来配置管理的行政层级；因为，城镇的层级体系有其客观性，而人为地对城镇设定等级，容易固化小城镇的发展，不利于一些特色镇和农村社区的发展，这也是近年来国家强调推动“省直管县”改革的重要原因。

因此，在新型城镇化背景下，应积极推进行政层级体制的改革，包括深化“市管县”、“强镇扩权”、“省直管县”等改革，探索“县下辖市”%（我国台湾地区目前的模式）、“市镇分等不分级”^等改革，配套强化政府信息化管理、政府审批流程优化等改革，真正实现管理层级的扁平高效。

注释：

①刘君德、靳润成、周克瑜：《中国政区地理》，北京·科学出版社，1999年。

②卢璐：《美国特别区政府研究》，华中师范大学2009年硕士论文。

③戴均良：《中国市制》，北京·中国地图出版社，2000年版。

④行政区划网http：//www.xzqh.org/html/，2013年。

⑤浦东率先推行的“镇管社区”是指在保持镇这一行政建制不变的前提下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居（村）之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式。

⑥熊竞：《我国特大城市郊区（域）行政区划体制研究》，华东师范大学2010年博士论文。

⑦张蕾、张京祥：《撤县设区的区划兼并效应再思考——以镇江市丹徒区为例》，《城市问题》，2007年第1期；李开宇、魏清泉等：《从区的视角对“撤市设区”的绩效研究—以广州市番禺区为例》，《人文地理》，2007年第2期。

⑧王中亮：《浙江争取试点撤镇设市 27个中心镇跃身小城市将提速》，人民网，http：//zj.people.com.cn/n/2012/1227/c186806-17924173.html （2012年12月27日）。

⑨刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，上海·华东师范大学出版社，1996年版。

⑩刘君德：《长江三角洲地区空间经济的制度性矛盾与整合研究》，《杭州师范学院学报》，2000年第1期。

！姚玫玫、赖诗攀：《我国省级行政区划调整的方案设计》，《中南财经政法大学研究生学报》，2006年第3 期。

@曾万涛：《中国城市群联市制研究：以长株潭为例》，南京·东南大学出版社，2010年版。

#刘君德：《中国大陆行政区经济运行下的大区域合作发展机制研究——兼谈泛珠三角区域合作的十大关系》，香港大学主办、泛珠三角洲区域与合作论坛会议论文。

$根据1997年12月17日《工人日报》发表的文章，中国历史上的官民比例，汉代为1∶7945，唐代为1∶3927，清代为1∶911，1991年为1∶30。

%刘君德：《县下辖市：尝试一种新的政区制度》，《决策》，2005年第4期。

^马春笋：《县分等与历代行政管理体制建设》，《中国行政管理》，1995年第7期。

■责任编辑：王 缙