新型城镇化战略下的循环经济示范城市建设

王家庭

關键词 新型城镇化 循环经济 区域规划 产业结构

导读：新型城镇化作为国家新一轮战略部署，意义重大。在此背景下，循环经济发展的重要性更加突出，资源、环境、就业、产业的压力都要求循环经济迅速发展。循环经济城市建设作为新型城镇化的重要组成路径，在企业、产业、区域和社会四个层面仍存在着不少问题亟待解决。着力于对以上问题进行分析，有利于从政策法规、空间布局、技术支持、产业调整、评价体系和就业安置方面提出积极的政策建议。

一、循环经济示范城市建设对推进新型城镇化的重要意义

（一）循环经济城市建设的背景内涵

新型城镇化作为国家新一轮的重大战略，获得了社会各界的广泛关注。党的十八大提出，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，而着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题，更是对新型城镇化提出了许多具体的要求。从城镇化的结果来看，我国人口城镇化率从1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，年均增长1.02%，大幅领先于世界平均人口城镇化率增长率0.41%。但是，在高速增长的背后，高能耗、低效率的粗放式增长带来的资源压力和环境破坏同样显著。以城市空气污染为例，全国仅有1/3的城市PM2.5浓度达标，华北地区雾霾天气依然让人触目惊心。这些传统城镇化带来的问题急需在新型城镇化的过程中得到解决和完善。

循环经济思想起源于1966年美国经济学家鲍尔丁，他将地球看作是类似宇宙飞船一样孤立无援的系统，延长系统运转寿命的唯一办法就是提高资源的重复使用效率。韩宝平等（2003）认为，循环经济是以物质、能量梯次和闭路循环为特征的经济模式，在环境方面表现为污染低排放，甚至零排放。尽管不同学界的学者对循环经济的内涵和外延定义不同，但减量化、再使用、再生化的3R原则取得了大家的共识，如何提高资源的重复使用效率，切实有效地提高投入产出比，是摆在循环经济发展面前的重要问题。

循环经济在我国的发展，是科学发展观的重要落实，也是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的综合实践。我国的循环经济建设早在2000年左右就已经提出，近年来先后在钢铁、有色金属、化工等7个重点行业的42家企业，再生资源回收利用等4个重点领域的17家单位、13个不同类型的产业园区开展了试点工作，涉及10个省份的资源型或资源匮乏型城市。2013年，国家发改委下发了《关于组织开展循环经济示范城市（县）创建工作的通知》，标志着循环经济建设进入了新时期。

（二）循环经济城市建设的战略意义

作为实现新型城镇化的重要途径，循环经济城市建设在我国的发展意义重大，主要有以下四点：

1.资源压力要求发展循环经济城市

我国虽然资源总量大，但人均资源占有量非常低。城镇化过程中需要大量资源支撑，而我国仅占世界1.8%的石油总量、0.7%的天然气、不足9%的铁矿石和不足5%的铜矿难以满足城镇化的要求。传统城镇化建设模式粗放，资源利用水平或效率十分低下。发展循环经济是从根本上缓解资源紧缺的办法。在新型城镇化过程中，节约和高效是一切规划、政策的核心原则。通过合理规划布局，用最小的资源代价实现发展的循环经济城市模式必将为新型城镇化提供坚实基础。

2.环境压力要求发展循环经济城市

我国70%的江河湖泊被污染，超过56.5%的城市出现酸雨，40%以上土壤耕地退化，环境问题就像一颗定时炸弹，一触即发。事实已经表明，我国不能走西方“先污染后治理”的道路，而应该充分利用循环经济模式的优点，加大循环经济城市建设力度以缓解环境压力，进而保证新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化和新农村建设有机结合，协调发展。

3.就业压力要求发展循环经济城市

传统城镇化虽然从身份上将“农民”变成了“市民”，但并没有对其进行实际上的安置。农民失去了土地，又没有其他技能，尽管有部分拆迁费作为补偿，从长期来看仍是不稳定因素。循环经济城市的建设不仅能够创造大量岗位，还有助于粗放发展情况严重的不发达地区（如中西部）尽快转型，有助于缩小三大差距。

4.产业压力要求发展循环经济城市

我国目前产业结构存在着严重问题，部分产业产能过剩现象已极大制约产业发展，产业同构现象也使得产业发展受到束缚。新型城镇化过程中发展循环经济城市，将有助于调整产业结构和产业发展方式，科学有效的重新规划、布局也有助于提高产业效率，增强产品的竞争力。

二、循环经济建设取得的成绩和面临的问题

“十一五”期间，我国循环经济建设取得了长足进步，国家层面循环经济发展情况见表1。

从表中我们可以看出，国家层面的循环经济试点工作取得了不小的成绩，如工业固体废物综合利用率、工业用水重复利用率均提升了10%以上。但从城市的角度来看，循环经济建设仍存在着许多困难和挑战，突出表现在不同区域循环经济建设发展不平衡，特别是中西部一些落后省份。从微观、次观、中观和宏观来看，可以分四个层面阐述循环经济发展中面临的问题。

（一）微观层面——企业角度

在循环经济城市中探讨的微观层面的企业可以分为两类，一类是目前资源利用效率不高或污染较大的厂商，另一类是专门处理、回收、再利用废旧资源的厂商。发展循环经济的前提是需要有经济效益，也就是说企业在改良技术以提高资源利用效率或减少污染上面的成本减去能够得到的补贴要小于资源本身的成本，以及资源回收再利用的成本要小于资源本身的成本。而这一点由于自然资源的公共属性，导致其实际上并不遵循市场经济等价交换的原则，因为个人无法代表自然与企业进行交换，而政府的监管和处罚又很难面面俱到。单纯的增加税费惩罚对企业节约资源或降低污染作用并不明显，很多企业与执法部门玩起了“躲猫猫”的游戏，检查时排污指标都合格，日常生产时排污指标都超标。除了成本之外，规模也是需要考虑的因素。由于研发成本较高，企业需要大规模的生产或回收资源才能降低平均成本，这不仅对企业发展提出了极高的要求，而且与新一轮城镇化重点发展中小城市也有着天然的矛盾，因为与发达国家相比，我国鲜见大型企业总部设在中小城市的案例。倘若贸然实施严格的监管执法，只会使得目前已经生存艰难的中小企业加速破产倒闭，民营经济活力进一步下降。这些因素都导致了企业自发参与到循环经济的动力不足。

（二）次观层面——产业角度

循环经济城市需要产业内合理规划，产业间协调配合。然而我国产业升级之路漫漫，这已成为大多数企业家和学者的共识，在城镇化过程中表现得尤为突出。地方政府的政绩以GDP为导向，每个城市都在不停地上马大项目，加大投资，根本不考虑市场供给和需求因素，产业同构和产能过剩的现象十分严重。建好的新城没有人居住，建好的产业园区没有企业入驻，这种资源浪费是城镇化质量不高的原因之一。从产业转移的角度看，中西部大多简单承接了东部沿海发达地区的产业，并未从生态的角度加以改良和创新，导致的结果是将产业发展带来的诸如环境污染问题原原本本地复制到了新地方。产业布局不够合理，政府推动的往往是高能耗、高污染、高产值的工业项目，对服务业特别是生产性服务业的重视程度不够。产业结构就好比人的身体，只重视躯干而忽略四肢锻炼，自然无法全面、协调、可持续地发展。从产业合作的角度来看，产业园区本是一个非常好的构想，可惜在实际落实的过程中出现了更加严重的问题。有些地级市下面就建设了十余个县级产业园区，根本吸引不到大量企业，许多产业园区实际处于半废置状态。循环经济城市建设想要真正落实，产业结构调整是必由之路，如何构建产业间循环型的生产方式和流通方式，仍是需要解决的一大难题。

（三）中观层面——区域角度

近年来，作为循环经济建设的空间载体，区域问题体现得尤为明显。从区域间的角度来看，最核心的问题在于各地政府各自为战，竞争大于合作，缺乏国家统一宏观调控。一方面表现在各地争相吸引大企业、大项目，甚至不惜以牺牲资源和环境为代价，而甚少考虑协同发展，另一方面表现在地方政府不顾客观现实，不考虑区位资源禀赋而盲目招商引资或搞城市建设。譬如在城市水系上游开设化工厂，或超标开采地下水等，短期来看的确提高了政府政绩，但长期来看发展代价过高，发展模式不可持续。区域间发展不平衡也制约了循环经济发展，如果从行政区划角度观察，省级发展水平有差异，省内发展水平也有差异。这种差异导致在循环经济体系下各参与方地位并不平等，降低了循环经济的效率。从区域内的角度来看，循环型的生产和消费体系尚未构建完成。理想的循环经济应该是区域内（城市内）形成小循环，区域间（城市间）形成大循环，充分利用流动空间的推动力和拉动力，形成完善的循环经济系统。目前来看，循环经济系统的构建还处于初级阶段。此外，西部一些省份虽然资源禀赋较高，但走的仍是粗放式道路，以原材料和初级产品的出售为主。须知资源是有限的，不搞深加工和集约式发展，当资源开采殆尽的时候就是城市衰落之时。

（四）宏观层面——社会角度

从社会层面来看，循环经济发展缓慢主要是受理念制约。从日常生活来看，绿色消费理念尚未得到普遍认同，绿色低碳的生活方式还没有被普遍接受。从企业生产来看，生产者的责任划分不明确，导致其缺乏绿色生产动力。从研发技术来看，已有的研究成果转化率不高，资源回收利用的关键技术普及还不够大。从政策法规来看，循环经济促进的配套法律法规尚不健全，监管部门执法时往往缺少抓手，促进企业和产业发展循环经济的财税、金融等政策还不够完善。这些因素综合起来制约了循环经济发展，循环经济示范城市建设自然也缺乏明确的方向指引。

三、促进循环经济示范城市建设的政策建议

我国目前改革已进入深水区，循环经济城市建设也面临着诸多问题。从“十二五”时期我国循环经济建设的主要目标（见表2）可以看出这一阶段的重点仍是提高主要资源产出率，许多城镇生活指标（如城镇污水处理、城镇生活垃圾资源化利用等）将得到较大幅度提升。在促进循环经济示范城市建设方面，我们提出以下政策建议：

（一）完善经济政策和法规制定

进一步落实和完善产业政策、投资政策、价格和收费政策、财政政策、税收政策与金融政策等經济政策，鼓励地方根据实际情况进行适当补充。健全循环经济相关配套法律法规，出台具体的、可量化的奖励处罚措施并严格执行。一方面国家和地方政府要鼓励企业走集约型道路，对自主进行资源节约、节能减排或排污处理改造的企业给予表彰、奖励和补贴，另一方面要为目前发展循环经济有困难的企业给予帮助，搭建平台，帮助其尽快走上循环经济轨道。对于屡教不改的排污企业给予坚决取缔或关停。

（二）加强统筹协调和空间布局

如何合理选择100个城市是创建工作的关键之处。一来创建城市需要有自身的资源和技术基础，这需要地方政府整合内部资源，合理规划空间布局以增强比较优势；二来发挥区位优势，基于经济圈层考虑使这100个城市形成区域合力、协调发展需要国家层面的统筹协调，这要求中央政府审批循环经济示范城市时需要加强论证调研，与地方政府加强沟通，在全国范围内落实规划，不仅要实现区域内城市间的循环经济，更要充分发挥流动空间的推动力和拉动力，为区域间大循环战略的实施做好充分的准备。工业化程度高、污染大的地区具备一定的规模效应，发展循环经济效果明显，可予以考虑。此外，对于区域内产业园区，严格控制增量，充分利用存量，对于意义不强、效果不明显的产业园区一律不得新建，充分调动已有产业园区，根据实际情况升级或重新规划其功能布局。完善交通建设，保证产业园区之间实现交通优势，进一步降低物流成本。

（三）落实技术保障和服务支撑

中央和地方近年来已经开展了一批共性技术开发科技计划（专项），在创建循环经济示范城市过程中要重点落实技术保障，将研究成果转化为可应用技术。应吸纳企业科技人员进入研发团队，以问题为导向重点研发循环经济发展的关键和共性技术。结合区域规划，充分发挥规模效应，重点扶持一批企业专门从事循环经济资源回收、再利用工作。政府应给予企业完善的服务保障，可以采用政府购买的方式对已有技术成果进行推广，并通过交流会、展销会等多种形式促进循环经济技术进入循环经济示范城市中的企业里，邀请专家为企业规划绿色生产经营模式。

（四）调整产业结构和增长方式

利用好循环经济示范城市创建的契机，加快产业结构调整步伐。对产能过剩、能耗过高、污染过大的企业采取合并、重组或关停等措施，促进其与绿色低碳产业有机融合。转变产业增长方式，加快由粗放型向集约型转变的速度，严格控制原材料或初级产品销售业规模。加强产、学、研结合，发挥区位教育资源优势，提升技术研发水平，根据市场需求推动深加工、高附加值的产业发展。对于有能力的企业，鼓励其出口循环经济技术与产品，提升我国产业在产业链中的地位。

（五）明确建设目标和评价体系

循环经济示范城市建设必须摆脱传统以GDP为导向的评价模式，这就要求有关部门尽快制定科学、合理的评价体系。中央统一部署，地方政府根据情况合理分解，将循环经济示范城市的建设目标，也就是提高资源产出率落到实处。此外，统计部门要做好相关指标的数据采集和分析工作，及时发布数据，这不仅有助于纵向比较循环经济城市的建设成果，还能够横向比较不同区域循环经济示范城市的异同，能够为政府决策提供有效依据。

（六）安排居民就业与居民安置

在新型城镇化过程中，不可避免会涉及到农民征地、拆迁的问题。应利用发展循环经济、调整产业结构的机会，合理安置农民就业。地方政府应加强政策宣传，引导农民在循环经济产业内寻找就业机会。政府可根据产业规划与企业实际情况，加强专项教育投入，定点培养循环经济需要的人才，提高农民劳动能力和技术水平，让其真正变为“市民”而非住在楼里的“农民”。

说明：本文为国家社会科学基金项目（12BJY048）阶段性成果。

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■责任编辑：王 缙