中国农村社会管理模式的变迁

蔡清伟(21)

关键词：农村社会管理；划乡建政；土地改革；农业合作化；人民公社；大跃进

摘要：解放初至20世纪50年代中国农村社会管理模式的变迁体现了上层的国家主张和下层农民实践的相互博弈。新中国成立初期，党和国家通过划乡建政、民主建政及土地改革运动构建了乡村基层政权，是为农村社会管理的新起点；在农业合作化运动中，农民参与合作化和集体化由最初的自愿被不断强化的社会动员和强制所取代，农村社会管理模式建构也发生了由村民作主向政党代民作主的转向；“大跃进”中催生的人民公社标志着高度集中的农村社会管理模式的形成。总之，中国共产党通过一系列政治运动，一步步地将外在于政治的广大农民整合到国家政权体系之中，从而实现了中国历史上第一次国家对乡村社会真正而有效的控制。

中图分类号：G422.0

文献标志码：A文章编号：1009-4474（2013）06-0021-06

1949年解放初期，中国农村社会管理是以通过划乡建政重建乡村生活政治权威为起点，50年代的农业合作化运动使中国农村社会管理模式的建构发生了转向，而人民公社体制的建立标志着高度集中的农村社会管理模式的最终确立。认真研究这一阶段农村社会管理模式的变迁，可为当前更好地创新农村社会管理提供历史借鉴。

一、重建乡村基层政权：农村社会管理的新起点

1.划乡建政：乡村社会政治权威的重建

亨廷顿指出：“如果政党要先成为群众组织而后成为政府的稳定的基础，那么政党必须把自己的组织扩展到农村地区……必须把传统的农村组织起来”〔1〕。因此，1949年解放初期，刚刚成为执政党的中国共产党首先要解决的问题是：在农村打破旧有的政治权威，建立新的社会结构关系和社会管理体系，并形成新的政治权威，以调节农村各种利益矛盾、利益关系，获得政治资源和社会支持，促进社会稳定发展。“1949年以来的变革是迅速的，但却集中于重建强大的权威”〔2〕。这种权威的重建是通过军事管制外力锲入，并通过广泛的乡村社会组织和社会动员完成的。

军事管制委员会（军管会）负责对农村旧政权的接管和改造工作。废除保甲制，就是以军管会为核心，组织动员广大农民逐步完成的。保甲制的废除，对乡村社会的农民而言，不仅仅是在经济上获得了自主权，更重要的是政治上得到了翻身。从乡村政权建设的角度分析，保甲制的废除也表明政权建设合法性来源的改变以及由此引起的社会结构、社会关系的变动。社会结构、社会关系的变动意味着原有乡村社会结构需要重建，乡村民众需要重新动员和组织，划乡建政就是达到这一目的的手段。于是，政务院于1950年12月颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认行政村与乡为一级地方政权机关。各地在此原则指导下开展了中国历史上首次大规模的基层建政的实践。

2.民主建政：理论建构与现实语境的紧张

社会动员是中国共产党调动广大乡村农民参与基层政权建设得心应手、非常灵验的“法宝”，换个角度讲，也可以看作“群众路线”理论在实际工作中的应用。在20世纪50年代的民主建政中，中共正是通过“各界人民代表大会”组织形式来调动广大乡村农民政治参与的积极性。尽管在这种社会动员过程中，由于当时历史的局限性和农民自身参与意识和素养较低，造成了一定程度的制度建构和现实语境的紧张，但民主建政中的这种制度构建方式却孕育了“乡村自治”的种子。

新中国建立初期的乡村政权建设过程，实际上就是一个动员、组织的过程，即执政党依靠自身的权威，利用各种方式对广大农民开展政治社会化教育动员，使其与动员者行动保持一致。这就要求执政者熟悉、了解乡村社会，并提出为农民所接受的行动纲领。为推动这一进程，党做了很多工作。其中，最具代表性的就是通过召开各界人民代表大会的形式来了解民众的意见，从而制定方针政策，以此获得合法性基础和广大民众的支持。

从理论上讲，人民代表大会是人民行使各项权力的大会，但实际上，当时召开人民代表大会却往往被看成是进行社会动员的需要。这样，人民代表大会成为党发动一系列运动的工具，造成了理论与实践的严重背离。从形式上看，人民代表大会是人民当家作主的根本政治制度，实际上却是侧重于为党所领导的政治和社会改革运动服务。从渊源上考察，当时党内从上到下都存在着这种思想，因为党中央曾明确指出，必须将“各界人民代表大会看成是团结各界人民，动员群众完成剿匪反霸，肃清特务，减租减息，征税征粮，恢复与发展农业生产，恢复与发展文化教育直至完成土地改革的极重要的工具”〔3〕。这样，在很大程度上，代表会议变成了一种社会动员的有效途径。

即使有这种社会动员，农民对民主建政的认知和在实际参与中仍然出现了一些问题，某些地区还出现了“罢代”的现象。这表明，农民有自身的“利益”关注，其觉悟决定了他们并不是天然地站在党的一边。同时，无可否认，新中国成立初期，百废待兴，民主建政也不可能一帆风顺。就农民而言，他们祖祖辈辈生活在专制制度下，贫穷、落后，要么不接受民主，要么不懂得建政，为此闹出了不少笑话。如代表均系查田定产中经群众提名、酝酿、大会选举产生，但这些代表对人民代表大会的认识很差，认为当代表是被别人“捉了鳖”，开代表会是“说闲话”，干工作是“村长叫做啥就做啥”，于是代表中有应付差事的，有闹着要辞职的〔4〕。

针对这些问题，经过28年民主革命历练的中国共产党重新启用了得心应手的社会动员的理论和方法。中国共产党通过思想教育——发动农民“诉苦”和“算账”等，组织整理——使农协成为权力机构，经济上穷苦人本身已翻身做了主人，于是农民政治冷漠的状态逐渐被消解了。

3.土地改革：农民权力和国家意识的建构

“土地分配不公，这是中国历朝历代的一个通病。这一现象简直可以说已经使得中国农民养成了一种‘土地拜物教的心理，农民的这种心理已经超出了他们在经济上的实际需求。纵观中国任何农民起义若不提出土地改革的主张来吸引贫困的农民，是很难取得成功并有所作为的。共产党十分重视土地改革，这一点反映在当时中共中央的各种文件决议上。”〔5〕从民主革命时期的土地革命到新中国成立后的土地改革，都反映出中国共产党对这一问题的准确把握和高度重视。新中国成立之初的土地改革是中国共产党继新中国成立前领导解放区人民进行的土地改革的延续。

尽管中国共产党在新民主主义革命时期积累了丰富的土地改革经验，1947年也颁布了《中国土地法大纲》，但在新解放区，党仍然缺乏组织方面的资源或群众支持，因为新区不像北方地区进行了持久的革命斗争，新区的胜利是靠大部分是外地人的军队从外面进行的军事征服而取得的〔6〕。亨廷顿认为：“土地改革就是强制剥夺一批人的财产，交给另一批人。正是土改的这一性质，使它成为进行现代化的政府的各种改革中最有意义而又最棘手的一项改革。”〔1〕对于刚刚解放的新区而言，土地改革就是最有意义而又最棘手的事情。

为了适应已经变化的形势，1950年6月，中共七届三中全会讨论通过了《土地改革法》（草案）。1950年6月28日，中央人民政府委员会召开第八次会议，会议根据全国政协第一届委员会会议的建议，通过了《土地改革法》（草案），并于6月30日正式颁布，以此作为在全国新解放区开展土地改革运动的法律依据。这个新法律旨在把所有农民分成不同的阶级，并把地主阶级逐出这个体制。通过这种方式，中共用共产党的权力结构取代了旧的农村精英，大幅度提升了中共对农村的影响。“当新政策越来越明显地把负担从穷人转到富人身上时，就产生了对新秩序的支持。”〔6〕

土地改革是自下而上的，是一种实践层面的建政。土地改革伴随着新的乡村社会权力结构的重组，把国家政权直接扩展到村庄内部，建立起自上而下的控制体系，把农民整合到国家政治体系之中。土地改革运动“决定性的事实是，旧秩序已经证明毫无力量，农民现在可以满怀信心地支持新制度”〔6〕。

二、农业合作化：农村社会管理模式建构的转向

土地改革尽管是“农民取得土地，党取得农民”，但土改重建的是农民土地所有制，这与中国共产党的社会主义目标不兼容。如何化解这种不兼容，就成为土改后中共所要解决的主要问题。化解这一矛盾的方法，就是改变相关农业发展政策，改变农村社会管理的发展方向。

1.新的话语：把农业互助合作当作一件大事去做

互助组并不是新中国成立后的新名词。“互助合作实践最早开始于第二次国内革命战争时期，其后在抗日根据地和解放区也一直有发展”〔7〕。随着土地改革在全国的基本完成，农业生产也开始迅速恢复，但无论是在老区和新区，很快出现了农村的“两极分化”趋势和自发的资本主义因素。例如，1952年4月30日中共中央东北局的报告称：“在小农经济基础上自发发展着的资本主义因素，高利贷、雇佣、土地买卖逐年增长，少部分农民退出互助组单干，有百分之一左右的农户已成为新富农。”〔8〕另据当时中共山西省忻县地委关于143个村42215户农户的调查报告：已有19.5%的农户（8253户）出卖土地，共卖土地39912亩〔9〕。针对这一情况，山西省委向中央、华北局递交了《把老区互助组提高一步》的报告。尽管这个报告引发了中共最高决策者的争论，但为了防止两极分化，必须“提高互助组”已上升成为他们的政治共识。如果说互助组最初仅仅是农民自发的组织，但土改后，“把农业互助合作当作一件大事去做”〔10〕便成了一种新的政治动员的话语。这样，互助组的参与从自发主动上升到国家意志层面的政治动员。

2.批判“小脚女人走路”效应：合作社升级扩社

互助合作成为中央政府主导的国家的战略国策及政治动员话语，在很大程度上是中共领导人特别是毛泽东的选择的必然结果。

新中国成立初期，中共高层领导内部已经广泛认同了合作化是通向社会主义的唯一途径，并且在《共同纲领》中规定：“应引导农民逐步地按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作”〔11〕。但由于当时全党的工作中心是土地改革，农村的合作化运动还未全面展开，只是一些基层干部在引导发展劳动互助组这一类的生产合作组织，规模也非常小。1951年9月，中共中央第一次农业互助合作会议的召开使“互助合作”上升为国策，互助合作运动不仅有了国家制度的支持，而且国家还控制着运动的形式、速度、步骤等。

1955年以前，尽管农业合作化运动出现了急躁冒进的现象，但以毛泽东为核心的中央领导集体尚能冷静分析问题，积极采取应对措施，及时遏制这种现象，所以“运动的发展一直是比较正常的”〔12〕。而这场运动“加速进行的转折点，就是1955年夏党内开展的对所谓‘小脚女人走路的批判”〔13〕。

1955年7月31日，毛泽东《关于农业合作化问题》的发表成为“农业合作化运动”加速的冲锋号。“目前农村中合作化的社会改革的高潮，有些地方已经到来，全国也即将到来。这是五亿多农村人口的大规模的社会主义革命运动，带有及其伟大的世界意义”，而“我们的某些同志却像一个小脚女人，东摇西摆地在那里走路，老是埋怨旁人说：走快了，走快了”〔10〕。很显然，毛泽东《关于农业合作化问题》报告的基调是批评“小脚女人走路”的“右倾”观点。会后批评不断升温，到同年10月七届六中全会召开和随后《中国农村社会主义高潮》一书出版而达到高潮。从1955年下半年到1956年初，我国的农业合作化运动不断加速，很快完成了农业初级合作化，可见这在很大程度上是行政干预和推动的结果。

3.进退两难：农民参与合作化和集体化的多重考量

我国的农业合作化运动曾经历了一个稳步发展—急躁冒进—整顿—再冒进这样一个曲折的发展过程。在这个曲折发展过程中的不同时期，农村社会各阶层参与运动的动机呈现复杂多重的特征。

农业合作化运动之前的土地改革，使执政的中国共产党赢得了执政的合法性，在土改中受益的广大农民已经认同了“没有中国共产党，就没有新中国”的信念，“信念一致则有助于合作，这是显而易见的”〔14〕。基于这样的信念和思想感情，虽然合作化运动使得农民视之为“命根”的土地刚由私人占有不久就变为公有，但在合作化运动初期，农民本能地没有太多的抗拒。另外，由于合作化之前农村生产力极为低下，传统的家庭生产方式难以收到令人满意的生产效益，而小规模的生产合作却能有效地克服这一局限而提高生产效益。合作化运动初期生产效益的切实提高在很大程度上化解了农民的抗争意识，但随着合作化运动政治因素的递增，农民的抗争性参与时有发生，如闹社、退社现象一度在不同的地区出现。

农业合作化运动政治效应的发挥是从1953年开始的，具体的表现就是合作化运动中冒进现象的出现。也就是从这一年开始，农民对于合作化的思想的接受被动多于主动，农民入社“被迫”超过“自愿”现象递增〔15〕。1955年夏天毛泽东对“小脚女人”的批判，再次提升了合作化运动的政治效应，一时间“入社”成为农村舆论的中心。由此，全国农村进入了一个普遍扩社的阶段。而在升级扩社的进程中又掀起了一浪高过一浪的社会运动的热潮。社会运动的突出特征之一就是运动本身可能形成一种强大的社会政治压力，对身居其中的每一个人的行为产生影响。整党、三反五反运动，1956年农村的肃反运动、整风运动和农村社会主义教育运动等连续不断的政治运动在农村逐步地形成一种压力型的政治气氛，那就是参加合作社是“革命的、进步的、拥护党的”，而不参加合作社是“落后的、反动的”。这无疑对当时的农民产生了一种无形的压力，使他们难以独立进行选择。这样一种“政治”的和“运动”的气氛，无疑只能促使农民更快地加入到合作社之中。农村合作化和集体化过程中，农民对于合作化和集体化的自愿参与最后被不断强化的社会政治动员和强制参与所取代。而且，合作化和集体化本身也是一场声势浩大的政治运动，运动来了，农民也做不了主。农村社会管理模式的建构发生了由村民作主到政党代民作主的转向。

三、人民公社：高度集中的农村社会管理

“大跃进”运动中催生的人民公社化实现了国家政权的全面扩张，把高度集中的社会管理体制推到了巅峰，“共产党取得胜利后还不到10年，就将其社会控制政策推到了极端，在农业地区尤为显著”〔2〕。

1.人民公社：“大跃进”热潮中催生的农村管理组织

1958年对中国来说注定是一个历史的转折期。正如1959年1月1日《人民日报》社论《迎接新的更伟大的胜利》所说：“无论就中国说，或者就全世界说，1958年都是一个伟大的转折。”〔16〕在中国，这个转折可以用三个字来诠释，那就是：“大跃进”。我们可以从1958年《人民日报》元旦献词中去印证这一点。1958年1月1日《人民日报》发表了《乘风破浪》的元旦献词，指出：“人们的思想常常落后于实际，对于客观形势发展之快估计不足”〔17〕，因此，要求“必须彻底纠正那种落后于客观实际的思想状态，就必须鼓足干劲，力争上游，充分发挥革命的积极性创造性，扫除消极、怀疑、保守的暮气”〔17〕。由此，农村集体化运动被推向了一个新的高潮，“大跃进”运动的号角已吹响，人民公社化的序幕也已拉开。

这一运动的首要助推器是《人民日报》等重要媒体。被誉为“第四种力量”的“大众传播工具能够产生巨大的和统一化的影响，这种影响足以把全国性的一致带给形形色色的亚文化”〔18〕。“大跃进”的狂想曲经过执政党的喉舌《人民日报》的大力渲染，迅速进入党和政府的决策议程。在党的八大二次会议上，“大跃进”正式上升为国家战略。

“大跃进”运动催生了人民公社化运动。也正如薄一波所讲：“在‘大跃进的声浪一阵高过一阵、‘大跃进的脚步步步进逼、‘大跃进的幻觉使人眼花缭乱的情况下，萌发人民公社的构想，确实事出有因，势有必至。”〔19〕

大跃进运动发动后，毛泽东逐步形成了改变现有的农村基层管理组织形式、建立共产主义公社的思想。毛泽东的这一思想最早由他的秘书陈伯达在《红旗》杂志第3期（1958年7月1日）《全新的社会、全新的人》一文中传达出来，“把一个合作社变成既有农业合作社又有工业合作社的基层组织单位，实际上农业和工业相结合的人民公社”，这是“党的机关刊物第一次使用‘人民公社一词”〔20〕。

1958年8月29日，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》在北戴河会议通过。北戴河会议以后，各地一哄而上，大办人民公社，迅速掀起了建立人民公社的高潮。“一九五八年，在全国农村中普遍地建立了人民公社”〔16〕。

2.政社合一：人民公社时期的农村社会管理模式

“政社合一是人民公社一个重要的特征”〔19〕，这充分诠释了“人民公社”全能型治理模式的特征——将国家行政权力和社会权力高度统一，对农村社会实行从政治到经济到文化直到所有方面的控制。“人民公社的生产、交换、消费和积累，都必须有计划。人民公社的计划应当纳入国家的计划，服从国家管理。”〔17〕

政社合一的人民公社“对于农村社会具有深远的影响，因为它们将经济和政治权力集中于比以前的任何一个单位都大得多的基层单位中”〔21〕。从纵向维度看，人民公社化以后，国家权力直接渗透到传统社会的每个自然村。传统中国的治理结构分两个不同的部分，上层是中央政府，底层是地方性的管制单位，分治的迹象随处可见。就中国近代社会来看，从晚清一直到民国时代，“赖之以将自己的势力延伸到县属以下乡村去的附属机构却是一个脆弱的有缺陷的体系。它不足以构成一个坚强的基础，使政府可以借之发挥更大的作用”〔2〕。新中国成立后，中国共产党的土地改革是双赢的战略，农民获得了土地，党赢得了农民的支持。土地改革进程中的划乡建政彻底改变了传统乡村的权力结构，加强加深了政府对农村的控制，使得政权逐渐深入到乡村一级。“共产党改造了乡村，实现了外来控制，将之整合为一个较大的地区体系，并在某种程度上把这种外来控制永久地渗透进去了。”〔2〕划乡建政仅仅使新中国的执政者掌控了政治权力，面对经济因素的“多元化”，新中国执政者通过政治运动的压力，从互助组到高级社一步步地增大经济“公有化”的政治属性。在“公有化”的推动下，人民公社实现了经济的高度集体化。人民公社化下的集体化经济与互助组初级社和高级社的农民合作组织经济的不同在于：“集体公有制经济在一开始就处在国家的控制之下”〔22〕。

从横向维度看，政社合一的农村人民公社既是农村基层政权机关，又是人民的生产和生活的组织者。人民公社化以后，国家权力能够广泛介入乡村经济、社会、文化生活的各个层面。以社队基层干部的管理职能为例，社队基层干部“不仅承担生产队的管理职能，如派工派活、劳动计量、工分和钱粮柴草分配，而且承担着许多国家管理的公共职能，如户籍登记、征兵、结婚批准、计划生育、纠纷调解、治安和地方政治”〔22〕。在人民公社全面掌握了它管辖范围内的政治、经济、文化、军事等权力的情况下，农民个人就无法脱离公社而独立存在，农村人民公社实现了国家权力和社会权力的高度统一。

推动这种高度集中集权的农村社会管理模式的“法宝”是什么呢？首先是政治挂帅下的政治学习、思想教育、阶级斗争及连绵不绝的政治运动。其次，与人民公社相配套的口粮制度、工分制度、户籍制度与集中劳动等等在相当程度上强化和加固了这一模式。

四、结论

从1949年新中国成立到整个50年代，直至1978年农村改革的战役打响，中国的乡村社会管理体制经历了由分权向集权的模式转变，这一变化过程既不是社会诱致性的制度变迁也不是民间自发性的制度变迁，而是国家强制性、中央政府主导及以政治动员为特征的制度变迁。变迁的最终结果是以人民公社政权为依托的全能型的社会管理模式的最终形成。

在不断转变的管理体制下，农民的参与也呈现出多重性特征。传统中国，政府和政治通常只眷顾少数精英，但“现代国家与传统国家的最大区别，在于人民在大规模的政治单元中参与政治和受到政治影响的程度扩大了”〔1〕。政治参与扩大化是传统社会向现代社会转变的标志，对正处于现代化的进程中的中国而言，也概不例外。亨廷顿指出：“在进行现代化的社会，农村群众开始参与国家政治是扩大参政的关键性转折点。”〔1〕新中国20世纪50年代风风火火的土地改革无疑像一把火点燃了广大农村地区农民的参与激情，被“组织起来”的农民从此成为了中国政治运动的主力军。从农业合作化运动到人民公社化运动，农村的公众参与在国家行政的主导下呈现出主动参与递减、动员式参与递增，最终变为主导性参与的特征。之所以如此，是因“运动化”推动下国家管控模式的转变促成的。

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（责任编辑：刘永淑）