浅析我国农村土地流转的现状及对策

贺菁

【摘要】：党的十七届三中全会后，"土地流转"一词不断见诸报端，成为各方关注讨论的热门话题。我国农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展。土地制度是我国农村最基本的制度，农村土地规范流转，既是推进农业结构调整，促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率，促进农民增收的重要途径。正确分析农村土地流转过程中的现状、特点和存在的主要问题，处理好其中的主体利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施、法律法规，是城乡统筹发展的必然要求和重要方面。

【关键词】 农村 土地流转 现状 对策

农村土地流转优化了农村土地资源配置，巩固和完善了土地承包家庭经营制度。推进农村土地流转是解决人地矛盾，实现农业规模化经营，降低农业生产成本，促进农民增收的必然选择。土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

一、当前农村土地流转的现状

1.流转数量和规模逐步增长。我国农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展，在较长时期内流转的规模是稳定的，一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年呈加快趋势，。特别是2008年以来，土地承包经营权流转明显加快，就陕西省来看，2008年突破100万亩，达到150万亩；2009年实现翻番增长，达到249.04万亩，同比增长137%。特别是城乡结合部流转面积增速更快，部分地区更是高于全国水平。

2. 流转形式以转包、出租为主流。据调查陕西省2007—2009年，转包、出租占流转总面积在60%-70%之间，占流转形式的绝对地位。转包从40%-50%之间增长到46.8%，出租从15%-20%之间增长到22.4%。转让、入股等其他方式占11.9%。

3.农户间流转规模小且相对零星，经营主体流转规模大且相对集中。流转对象以集体内亲友之间，村集体于农户之间的自发流转为主，占到流转总面积的81.7%，但地块较零碎，户均3.8亩，达到6.4亩（按全陕西省户均耕地面积）以上规模流转的不足20%。合作社、企业、专业大户等农业经营组织正在成为拉动土地流转的新生力量，流转面积虽仅占18.3%，但转入土地相对集中，规模化程度高，大户或家庭农场平均为38.1亩，龙头企业和专业合作社达到297.7亩。

4. 流转主体呈多元化趋势。在农户之间流转的基础上，近些年一些工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等进入农业经营，参与流转的主体日益多元化。当前，陕西省土地流转的模式基本成型，如陕西杨凌区以“土地银行”为平台的土地股份合作模式、高陵县以城乡统筹为突破口的集体土地转让模式、长安区以龙头企业为依托的“土地托管”代耕模式、米脂县以种植大户为主体的“家庭农场”转包模式。

5. 流转规模与收入水平和劳动力变化密切相关。2007年，我国东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比重分别为5.88%、4.77%和5.33%；其中东部地区有5 0%的省（直辖市）流转比重高于全国平均水平。如重庆市和四川省，农村外出劳动力占其农村劳动力总数48.8%和44.6%，其比重分别高于全国平均水平（33.5%）15.3和11.1个百分点；流转面积占总承包面积的比重分别达到15.9%和11.6%，其比重分别高出全国平均水平（5.2%）2倍和1.23倍。

二、中国农村土地流转存在的主要問题

1.大量农用地转为非农建设用地。我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。2013年3月2日，全国人大代表、清华大学人文社会科学学院责任教授蔡继明告诉记者，《土地管理法修正案（草案）》（以下简称“《修正案》草案”）提交全国人大常委会一审未通过，理由是没有界定征地范围，即没有对公益性用地和非公益性用地做出定义。 现实中征地的主要矛盾是征地范围过宽，即突破了法律所赋予的公共利益范围。

2.强行流转的问题在少数地方仍时有发生。主要是有的地方基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，认为发展现代农业就需要土地集中，片面强调和追求农业规模经营而忽视甚至侵害农民土地合法权益；有的地方不顾条件盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转的问题在少数地方仍时有发生。据调查统计，有20%的调查县曾发生强行流转问题和纠纷。

3.农地流转收益分配不合理。依据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10～15倍，最多不超过30倍。在土地收益分配时所获得的收益大小在不同利益主体之间存在差异。一般而言，农民只得到土地收益的5%～10%，村集体得到25%～30%，村级以上及其他部门得到土地收益的60%～70%，按这个标准，对农民补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万～3.5万元之间，加之分配机制缺乏有效的约束，有些地区农民得到的安置补偿低于最低标准的现象也时有发生，流转双方形成的利益关系和权利义务约定不明确、不规范，容易引发纠纷；有的在长期流转中流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。

4.农地流转操作程序不规范，缺少必要的法律法规的支持 。土地流转程序不规范，导致土地流转后出现诸多矛盾和纠纷。当前许多地方土地流转处于自发状态，通过口头协议等一些非规范的合同形式将土地流转给亲戚朋友。在土地流转过程中对于土地价格、权利、义务、违约责任等没有明确界定，一旦发生矛盾，纠纷不易解决；另一方面，土地流转过程中违背农民自愿原则，行政主导代替农民自愿，流转主体错位。农民不能发挥土地流转的主体作用，土地流转利益得不到保障。

三、促进中国农地流转的几点对策

农村土地流转是一种必然趋势， 是解决当前我国农村生产力低下、破除土地潜力受到束缚的有效途径。针对当前农村土地流转出现的问题， 应采取相应的措施减少或避免农村土地流转出现的问题和潜在风险。

1.改革征地制度，明确征地范围 。明确界定“公共利益”的内涵和外延，从而对政府动用征地权的项目范围做出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施和公用事业上，缩小政府征地的范围，控制土地的征用规模，从根本上摒弃侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。2013年3月5日，全国人大代表、国土资源部部长徐绍史对外表示，《土地管理法修正案》正在进一步修订，未来要在修订立法的基础上考虑推进农村集体土地入市流转，即缩小征地范围。徐绍史表示，农村集体土地入市流转的大思路，是“缩小征地范围，规范征地程序，提高补偿标准，多元安置保障”。

2. 政府和有关部门加强对土地流转市场的监督和管理，采取相应的技术手段和法律法规防止土地流转过程中违法、违规现象发生。加强土地流转的法律制度建设，特别要细化某些原则性系统， 尽快出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律法规，对农村土地权利的界定、使用权流转的补偿标准及收益分配、土地流转争端的处理等问题加以细化，尽快使农村土地流转纳入法制化轨道。土地流转合同中要明确约定土地流转的类型、面积、经营方向、土地开发程度、耕地的保护，防止土地流转的非农化的发生，提高土地非农化的违法成本。

3.完善农地流转的收益分配机制。征地补偿是征地问题的核心，征地补偿费不能再简单地以被征地的年产值作为补偿依据，要在确定农民集体土地的财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。土地价格不僅要考虑区位、市场供求、当地发展水平和转用后的收益等市场因素，还要考虑由于农地转成非农用地所造成的环境价值损失和土地因规模变小而降低的价值。

4. 健全农村土地流转市场机制，加强农村土地流转过程的公开透明。土地流转双方享有充分的信息资源，通过依法、自愿、有偿的原则进行土地流转。这种市场化运作可以激活农村土地市场， 弥补家庭承包责任制下小农经营的缺陷。另外，通过市场机制对土地流转进行规范和约束，对土地流转的运行机制、价格、违约责任给予严格规定，并且加强市场公正、透明，防止土地流转的投机行为，建立土地流转市场风险评估机制，降低土地流转经营的风险，提高业主履约的能力，确保土地经营、业主履约，将农民的损失降低到最小。

5. 建立健全农村社会保障体系。土地既是农民的生产资料，又是农民生存的社会保障。若不能很好地解决农村劳动、就业、养老、医疗等在内的社会保障问题，土地流转就很难在农村广泛有效地推广。首先，完善农村养老保障制度，扩大农村养老保险的覆盖范围，提高养老保险额，建立养老金的正常调整机制和省级调剂制度；其次，完善农村医疗保险体系。医疗保险是农民非常关心的问题，防止农民因病返贫现象的发生，推动农村合作医疗保险的稳健运行，解决困难人群医疗保障难题。

综上以上观点，“生产发展、生活宽裕”的新农村建设首要任务通过土地流转得到了较好的实现。新农村建设，农民既是建设者，又是受益者。土地流转制度使农民通过村民自治行使村民参与权、决策权，既保障了自身的合法权益，又促进了土地的健康有序流转。当然，土地流转目前还处在探索阶段，还没有统一的规范和措施。土地流转在积极促进农业发展、大力增加了农民收入的同时也带来了一些负面的影响，比如土地流转机制不够完善、服务监督机制不健全和农民的法律意识相对缺欠等等。因此，如何完善各项制度实现土地有序流转将是接下各方面要面对的最大的任务。

参考文献：

【1】.白宜勤、李思训、赵广柱，《关于加快推进我省农村土地承包经营权流转的调查与思考》。

【2】.《中国房地产报》，2013年3月11日报道《土地管理法修正案》。

【3】.钱莲琳等，《新农村建设中的土地制度创新与保障》，农业经济，2006（10）。

【4】.四川省社会科学院调研组，《必须高度重视农村土地流转中存在的问题和潜在风险》[J].农村经济，2011，（02）。

【5】.朱秀茹、张永敏，《社会主义新农村土地流转的制约因素与路径选择》[J].农业经济.2011，（04）。