和田地区农村土地承包经营权流转的影响因素探讨

赵俊　周长江

摘要：对和田地区农村土地承包经营权流转的实证分析表明，该地区的土地承包经营权流转存在规模小、层次低、流转收益低、流转不规范等问题，同时对影响该地区土地承包经营权流转的因素进行了探讨。

关键词：农村土地承包经营权；流转；影响因素

中图分类号：F301.3文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）07-0153-04

土地是农业的基本生产资料，也是农民重要的生活保障资料。在我国实行了40多年的家庭联产承包责任制已表现出了生产规模小、劳动力素质低、农业资金投入不足、农业机械化程度低等问题，成为制约我国农业产业化发展的瓶颈。在这种情况下，一些发达地区的农村先后出现了土地承包经营权的流转（以下简称农村土地流转）。新疆土地面积约占我国国土面积的1/6，近期也出现了土地流转情况，无论流转速度、流转规模，还是参与流转的农户数量都在逐渐加大，并且呈现出明显的区域差异性。和田地区位于新疆的南部，是一个以传统农业为主的地区，少数民族较为集中，经济发展缓慢。目前，在和田地区经济发展较快、区位优势显著的地方也发生了土地流转，虽然规模小，但具有明显的地区特色，土地流转与该地区农业产业的规模化经营、经济可持续发展、农牧民的收入以及社会稳定等问题息息相关，因此，探讨及分析和田地区农村土地承包经营权具有一定的现实意义。

1和田地区农村土地承包经营权流转现状

1.1土地流转规模小

和田地区自然条件恶劣，水资源缺乏，可供开发利用的土地资源十分有限，人地矛盾突出，可供流转的土地数量较少；同时和田地区还是一个以传统农业生产为主的地区，第一产业是和田地区经济发展的主要产业，大多数农民的劳动以种植业为主，正因为如此，多数农民对土地的依赖性很大，对土地流转持慎重态度；作为新疆经济欠发达的地区之一，和田地区每年可供就业的岗位有限，并且，当地的剩余劳动力就业技能单一，真正“离土又离乡”的农民数量不多，这使得和田地区目前土地流转的数量、规模相对较小。2008年，和田地区土地流转面积仅为29.2 hm2，占耕地总面积的0.04%。

1.2土地流转处于自发状态

由于缺乏龙头企业和大型农业生产企业的牵动，和田地区大规模的土地流转并不存在，至今为止也没有出现有组织的土地流转，并且由于当地土地流转市场还没有建立，通过市场或是中介机构进行流转的情况几乎不存在，因此，农户进行土地流转大多数属于自发行为，土地私下流转的情况较多。

1.3土地流转层次低

从和田地区所发生的土地流转情况看，土地流转多发生在本集体经济组织内部，流转对象多限于村集体经济组织内部成员。承包地流出的主要原因是家庭劳动力缺乏（劳动力为老、弱、病、残或是劳动力常年在外打工、经商），农民本身无力耕作却又不想把承包地交回村集体，或是为了农业生产的便利而进行的零星承包地块的调整；从承包地流入方而言则是因为人多地少对更多耕地的需求所致。因此总体来看，和田地区农村土地流转的对象比较单一，土地流转范围窄，层次低。

1.4土地流转收益低

由于土地流转对象以集体经济组织内部成员为主，转出户为了保留对土地的承包经营权，往往收取较低的流转费用，土地流转后由于仍然零星分散不能形成规模效益，并且土地流转后用途多数不变，主要以种植农作物为主，所以土地流转收益并不高。据调查，和田地区的土地流转收益根据流转土地的区位、肥力不同，每666.7m2在几十元到300元，平均200元/年，甚至有些农户采取“零费用”的方式将自己的承包地交由亲戚、朋友或邻居代为管理。

1.5土地流转不规范

一是在土地流转过程中还没有形成统一固定的流转程序，农户进行土地流转时完全按照自己的想法，由流转双方自己商量达成协议，而没有通过村委会、乡农经办等部门，表现出较大的随意性。二是流转农户达成的土地流转协议也缺乏规范化。据调查，和田地区发生土地流转的农户中有89.85%的农户采用了口头协议的方式，由于不具有法律凭证的效用，一旦出现土地流转纠纷，也会因为“口说无凭”给纠纷的解决造成一定的难度。同时虽然还有10.15%的农户签订了书面协议，但由于没有一个完整的土地流转合同范本作参考，所签订的协议往往项目不全，协议内容过于简单，有些内容甚至与现行的法律法规有冲突，使得这些书面协议不能发挥对流转双方行为的约束、保护作用。土地流转的不规范造成土地在流转后存有一定的隐患并且极易引起农户间的矛盾和纠纷。

1.6农户流转意愿不强

由于农户的劳动技能单一、外出务工语言交流障碍、现阶段农户对土地的依赖性强以及农户对土地流转本身存有一定的偏见等原因，大多数农户的流转意愿不强烈。据调查资料统计，和田地区近87%的农户不愿将自己的承包地转出。

2和田地区农村土地承包经营权流转的推动因素

2.1对额外土地的需求

我国在颁布《土地承包法》之后，各地贯彻实施“增人不增地，减人不减地”的方针，大量新增人口无地可分。家庭成员数量增加了，可是家庭承包地数量不变，使得大多数农户都希望增加现有耕作土地的数量。和田地区自然条件恶劣，土地资源数量少，尤其是可利用的土地资源数量少，农户通过开荒等方式增加土地资源的数量极其有限，因此，通过土地流转可以满足部分农户对额外土地的需求。

2.2对土地流转收益的追求

土地流转对转出方和转入方，在收益上都可以达到双赢的局面。在和田地区，对绝大多数农民来讲，土地还是最基本的生产资料，对转出方，因为一些原因（如家庭缺乏劳动力或农户全家长期在外从事非农产业）自己不能亲自耕种土地，但由于农民外出务工收入极不稳定，只要承包地还在，农民生活就有最基本的保障，在这种情况下，农户将土地流转出去，不但可以保证自己仍然享有对土地的承包经营权，同时还可以获得一定的土地流转收益。而对于转入方而言，通过土地流转可以获得更多的土地资源，从而扩大了种植规模，增加了家庭收入。

3和田地区农村土地承包经营权流转的制约因素

3.1自然因素

和田地区属于干旱荒漠性气候，年均降水量只有35 mm，年均蒸发量却高达2 480 mm；四季多风沙，每年浮尘天气多达220天以上，其中浓浮尘（沙尘暴）天气在60天左右；93%以上的土地为山地和沙漠戈壁，可利用的土地资源十分有限，自然条件极为恶劣。

目前，和田地区人均耕地不足0.1 hm2，有些乡镇甚至更少，在这种情况下，可供流转的土地十分有限。而且由于“增人不增地、减人不减地”政策的实施，近年来农户家庭中富余劳动力较多，一个家庭即使有成员外出务工，其他成员也完全有能力完成承包地的耕种任务，也就不需要进行土地流转。

3.2经济因素

3.2.1经济落后，农民不愿走出农村 和田地区在全疆范围内属于经济欠发达地区，人均收入低，农民增收后劲不足。2011年，和田地区生产总值为127亿元，在全疆16个地州中位居14位。经济落后，无论是在城镇还是在农村就业空间小，可供就业的岗位极其有限，且现有的产业结构对农村剩余劳动力的吸纳能力有限，使得大多数农民不愿走出农村，农民对土地的依附性强减缓了农村土地的流转。

3.2.2产业结构不合理，土地流转受到限制2011年，和田地区的第一、二、三产业生产总值分别位居全疆的第8位、第14位、第15位，仍然是一个以农业生产为主的地区，第二、三产业发展滞后。近年来和田地区的产业结构不断得以调整，三产结构从36∶16∶48（2009年）调整到32∶19∶49（2011年），第一产业的比重有所下降，第二、第三产业的比重进一步上升（如表1所示）。但是在农村，多数农民还是以农业生产为主，而且由于当地缺乏优势产业和龙头企业，不能形成规模化的大农业生产，农村富余劳动力转移受到影响，大多数农民依然要“以土为生”，大规模的土地流转也就不可能发生。

3.3社会因素

3.3.1人口增长快，人地矛盾突出从表2中可以看出，和田地区的人口自然增长率高于新疆平均水平。2011年，新疆人口自然增长率为10.57‰，而和田地区为13.47‰。近三年来和田地区人口增加12万人（表3），其中，农业人口增加9.75万人，占和田地区增加总人口的81%，年均增加农业人口3.25万人。农业人口每年都在增加，使得和田地区的人地矛盾更加突出。由于这些人从一出生就已经成为了潜在的剩余劳动力，无形中加大了农村剩余劳动力转移的压力，大量的农村剩余劳动力依然滞留在第一产业中。

3.3.2传统观念限制和田地区是一个以维吾尔族为主的少数民族聚居区，富余劳动力在转移过程中存在语言交流和生活习惯障碍。同时农民生存技能比较单一，大多数农民除了种地，几乎就不再具备其他的生存技能了，而且当地农民的“安土思想”浓，“恋土情结”重，“宁卖房不卖地”、“家有粮人心不慌”等观念普遍存在，使得农民对土地的依赖性强，再加上有些农民对土地流转政策存在一定偏见，认为土地流转也就意味着永远失去了土地，这样以来，大多数农民都不愿将现有的承包地流转出去。

3.4政策因素

3.4.1现行政策性制约现有政策、法规继续巩固和保护农民的土地承包经营权，使得农村土地流转受到现行法律、法规、政策的制约。如在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制……是党的农村政策的基石、必须毫不动摇地坚持”，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。在《农村土地承包经营权流转管理办法》第一章第二条中规定：“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则”。这些政策、法规成为农民不愿进行土地流转的法律屏障。

3.4.2惠农政策的实施一些惠农政策的实施调动了农民生产积极性，使得农户更加珍惜自己手中的土地承包经营权而不愿轻易放弃。如国家实行农村税费改革之后，先后取消了“三提五统”、“两工”和农牧业税，近年来国家又对农业生产给予了各种补贴，使得农业生产成本有所降低，这在一定程度上再次提高了农民种地的积极性，农民要求承包土地的意愿十分强烈，而不愿以任何方式放弃自己手中的土地承包经营权。

3.4.3社会保障不健全当前包括农民的养老、医疗、失业等在内的农村社会保障体系还不健全，尤其是农民的养老保险参合率还很低，土地对农民的社会保障功能依然突出，大多数农民对土地流转还存在着后顾之忧。如有的农民长期在外经商，事实上早已不再耕种土地，但他也不会轻易将土地流转，原因是害怕在外打工失败重新回到农村却没地可种而使得生活没有了保障。

4小结

农村集体土地承包经营权流转对和田地区的经济发展、社会治安稳定具有现实意义。由于对额外土地的需求及土地流转收益的追求，该地区目前已出现少量农村土地承包经营权的流转现象，但同时又受到自然、经济、社会、政策等因素的制约。目前，该地区的农村土地承包经营权的流转尚处于初级阶段，呈现出规模小、层次低且不规范等特点。

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