浅析基本农田保护规划及意义

闫永强

摘要：为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、国务院《基本农田保护条例》和有关法律、法规，我们对基本农田保护规划进行一个分析，保护耕地就是保护我们的生命线。基本农田是耕地中的精华，因此实施耕地保护的实质就是实施基本农田的保护。基本农田规划是土地利用总体规划中的重要内容之一，它是将总体规划确定的耕地按照一定的指标优选划为基本农田的过程。科学合理的基本农田规划对于保护耕地、促进农业和国民经济发展以及实现国家可持续发展都有着重要意义。本文对此展开研究探讨。

关键词：基本农田 规划 持续发展 重要意义 研究 方向

根据调查，我们发现在采取严格的基本农田保护措施的同时，往往只重视耕地数量，忽视质量；重视耕地生产功能，忽视生态、景观和文化等功能，造成了耕地质量的下降及优质耕地资源的浪费。国土资源部发布的《县级土地利用总体规划编制规程》指出：“土地利用结构和布局调整要优先安排生态屏障用地，保护耕地和基本农田”，这些要求的提出为基本农田保护空间规划方法在实践上提出了新的挑战，也为基本农田空间规划研究指明了新的方向。按照国土资源部、农业部的要求，永久基本农田划定工作和土地整治规划编制工作的最终目的都是以科学发展观为统领，落实最严格的耕地保护和集约节约制度。事关政府耕地保护目标责任考核以及耕地占补平衡指标验收工作，事关经济建设发展和粮食安全，意义重大。

1 实施基本农田保护利用总体规划的重要意义

1.1 总体规划的重要意义。我们知道，土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据，事关国家和人民长远利益。各级国土资源主管部门要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用，切实做好土地利用总体规划实施管理工作，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

1.2 严格依据规划划定和保护基本农田。及时划定基本农田。各地要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标、保护区布局及管制规则，在土地利用总体规划批准之后3个月内完成基本农田划定工作。基本农田划定后，实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。与此同时，注重完善基本农田保护区管理。

2 保护制度

《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和国土资源部制定的有关规章对基本农田保护制度作了规定。这些制度概括起来主要有以下几个方面：2.1 基本农田保护规划制度。各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。

2.2 基本农田保护区制度。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区，保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府设立保护标志，予以公告。

2.3 占用基本农田审批制度。基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。严禁通过调整各级土地利用总体规划变相占用基本农田。

2.4 基本农田占补平衡制度。

2.5 禁止破坏和闲置、荒芜基本农田制度。禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。

2.6 基本农田保护责任制度。并作为考核领导干部政绩的重要内容。

2.7 基本农田监督检查制度。县级以上地方人民政府应定期组织土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门对基本农田保护情况进行检查，发现问题及时处理或向上级人民政府报告。

2.8 基本农田地力建设和环境保护制度。地方各级人民政府农业行政主管部门和基本农田承包经营者，要采取措施，培肥地力，防止基本农田污染。

3 基本农田保护实施

根据国土资源部、农业部要求，以土地利用总体规划修编为契机，将规划确定的基本农田逐图落实到地块，落实到村组和承包农户，明确地块边界、面积、质量等级、编号，健全相关图表册、完善基本农田台账，更新基本农田保护责任书，建立基本农田数据库。数据库信息将报国土资源部、国家土地督察局备案，做到图、數、地一致，实现基本农田动态监管，为依法依规使用土地，严格落实土地用途管制制度、违法土地监测工作增加刚性，也为下一步开展耕地保护补偿或激励机制创新与试点工作打下基础。

农业局要提供基本农田质量数据、负责建设基本农田质量数据库，并根据划定成果逐步将基本农田标注到农村土地承包经营权证书上。由于落实基本农田保护责任，签订保护责任书和承包经营卡等工作，需要逐村逐户与农户对接，必须要有村组干部的密切配合，希望各乡镇政府能做好事前动员，事中协调，以确保项目顺利实施。并提供本乡镇概况（包括村组与农户信息，交通概况）。

4 基本农田保护划定与调整的作用

4.1 严格控制耕地流失。严格控制非农建设占用耕地。强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势。严格禁止擅自实施生态退耕。加强对农用地结构调整的引导。合理引导种植业内部结构调整，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。

4.2 加大补充耕地力度。严格执行建设占用耕地补偿制度。切实落实建设占用补充耕地法人责任制。按照建设占用耕地占补平衡的要求，严格落实省、自治区、直辖市补充耕地义务；支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上，增加补充耕地任务，确保耕地保护目标实现。对国家重大工程建设项目的补充耕地任务，经国务院批准，通过实施土地整理复垦开发重大工程，在全国范围内统筹安排。积极推进土地整理复垦开发补充耕地，努力拓宽资金渠道，探索市场化运作模式。

4.3 加强基本农田保护。稳定基本农田数量和质量。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质量等級不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田；确需占用的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。

4.4 统筹安排其他农用地。提高园地利用效益。重点发展优质果园，建设优势果产品基地，促进品种结构调整和产品质量提高。调整园地布局，引导新建园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地集中发展。加强对中低产园地的改造和管理，稳步提高园地单产和效益。严格保护林地。加强林地征占用管理，禁止毁林开垦和非法占用林地，严格控制各项建设工程征占国家重点公益林、天然林、自然保护区、森林公园以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地。

4.5 加强规划对土地利用的整体控制。落实耕地保护和节约集约用地责任制。按照《纲要》确定目标和任务，明确各省、自治区、直辖市耕地保护和节约集约用地责任，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任考核体系，将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地面积和质量、新增建设用地面积作为耕地保护责任和节约集约用地目标考核的重要内容。建立土地利用规划实施问责制，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。

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