新型城镇化下的中小型城市市容治理

刘洋 王翔

摘 要 改革开放以来，我国的城市化进程不断加快，城市的市容治理受到越来越多的关注。特别是中小城市的市容治理，本文通过文献比较、数据分析等研究方法，结合新型城镇化的大背景和中小城市自身的特点，针对传统中小城市的市容治理的问题，提出新型城镇化背景下中小城市市容治理的对策建议。

关键词 新型城镇化 以人为本 柔性执法

中图分类号：D035 文献标识码：A

一、中小型城市相关概念辨析

研究中小型城市的市容治理，首先我们需要对何为中小型城市有个清晰的界定。在我国对城市等级并没有明确的规定，通常以城市市区非农业人口数量来进行分类。所谓中小型城市，是指市区常住人口100万以下的城市。按照我国的城市建制，我国一共有2160个中小型城市，其中地级建制的有162个，非建制市的地级行政区划的中心城镇50个，县级建制市368个，中小型城市中占最大比重的是非建制市的县级行政区划的中心城镇，共有1580个。因而，从整体上看，这类城市可以说是我国城市结构中的重要组成部分。

其次，我们应该了解何为市容治理，市容治理是指城市管理部门依靠执法队伍以及社会舆论监督参与，对城市的整体面貌、建筑外貌、户外广告和城市环境卫生等方面的管理活动，是城市管理的一部分。

再次，我们也应该对新型城镇化有一定了解。十八大报告提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路。新型城镇化不同于以往的城镇化，侧重的是集约、智能、绿色、低碳。新型城镇化是人的城镇化，强调以人为本，建造适合人居的城镇。新型城镇化更加注重“质”的提升。

二、中小城市市容治理现状及问题

（一）中小城市的基础设施丞待完善。

自从二十世纪九十年代以来，我国城镇化进入快速发展时期，从92年27.46%到07年的44.94%，在十五年的时间内我国的城镇化率增长接近一倍。基础设施建设在高速的城镇化中至关重要。根据建筑咨询公司克里思发布的“2012全球基建投资指数”，我国在全球排名第18位，在亚太地区排名第7位。这些数据说明我国的基建很有吸引力。同时，我国政府在去年11月宣布将再投入127亿美元用于基础设施建设，也说明我国政府高度重视城市基础设施建设。但是，我国基础设施分布极为不均，东部和中西部地区差距很大。大部分基建投资集中于东部发达地区，这次的127亿美元投资包括了上海地铁的建设、太原的中心城区的建设和广州的南方商业中心的建设。这种过度投资间接导致了基础设施建设的浪费，相反在我国中西部欠发达地区对基础建设的需要却相当迫切。另外，我国的基础设施建设集中于大型城市，中小型城市较为缺乏。据第二次全国农业普查显示，我国尚有28%和63%的行政镇没有集中供水和垃圾处理站。

（二）中小型城市流动摊贩的治理难以有效解决。

流动摊贩的治理是城市市容治理中的重要问题。我国一直难以对城市流动摊贩形成有效监管，这一问题在中小型城市中更为突出。首先，现有的一些治理手段主要是针对大型都市，如巴黎的跳蚤市场管理、广州的大城管体制，为中小型城市市容治理量身制作且成熟的管理模式较少。这一点既说明中小型城市管理缺乏经验，也说明中小型城市市容治理有潜力可挖。

其次，中小型城市是在高速城镇化的进程中发展起来的，城市规划方面不如大都市的规划合理、成熟。城镇化中注意到了“量”，却忽视了“质”的保证。我国现有的中小型城市只是在土地上实现了城镇化，从2002年到2010年，我国土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。这种土地与人口无法同步增长的城镇化，造成了对土地资源的极大浪费，威胁我国耕地红线。这种城镇化与我国要求集约的新型城镇化是极为不符合的。土地浪费导致新兴中小城市出现了一系列问题，如城市生态破坏、城市卫生环境恶劣，对中小城市的市容治理造成了极大困扰。

再次，新型市民的待遇难以配套。高速的城镇化忽视了相应服务待遇的配套，土地被占用，农民无地可耕，出现了大量的失地农民。由于现有户籍制度的限制，这些失地农民享受不到城市的教育、医疗、社保、住房等服务。他们也没有稳定的就业保证，而流动摊贩的低成本使其转化为大量的小商小贩，由于他们的“半市民”身份，相关部门难以对其进行有效监管。

（三）相关部门工作存在弊端。

中小型城市市容治理难以发挥作用，主要原因在于相关部门的工作存在问题。首先，城市市容治理缺乏科学体系。我国存在着行政和执行分离的情况，内部监督难以有效实现；相关部门在功能设置存在重叠的现象，导致多部门共同管理，难以统一，管理效率低下。

其次，相关部门工作人员执法不规范，存在知法犯法的行为。从 2008 年的湖北天门城管暴力打人致死事件，到 2010年 5 月北京通州城管殴打 9 岁女童致其吐血事件，城管暴力执法在社会上引起了强烈的反响与关注。城管部门暴力执法一方面造成执行效率降低，另一方面在社会上造成不良影响，严重的还会引起被管理者的仇视心理，导致抗法事件频频发生，造成管理者与被管理者的水火不容。由于管理人员的暴力执法，使社会大众对摊贩抗法持支持同情态度，这足可以说明城管人员改善工作方式已经到了迫在眉睫的地步。

三、中小型城市市容治理的对策分析

（一）以人为本，人性化管理。

城市市容治理中要以人为本，时刻注意人在治理环节中的重要性，实行人本治理。城市市容治理中的人性化管理主要从以下几方面着手：

首先在城镇化的进程中，要加强公共服务的配套建设。对新兴市民的医疗、教育、社保等保障服务要及时跟进。实现新型市民的完全市民待遇，对失地农民要进行合理有效的赔偿。充分保障失地农民的就业权利，政府部门可以提供相关职业技能培训和政策支持，鼓励失地农民就业、创业。

其次，在城市建筑上，要避免城市同质化。中小城市有其独特的方面，中小城市在建设上一方面要注意人性化，一方面也要注意城市个性的维护。新型城镇化打造的是适宜人居住的城市，不应该过分追求高大全，这样一方面会危及城市个性，一方面也会加大政府的财政压力，造成资源的浪费。

再次，在城市管理部门执法时，要注意柔性执法，避免暴力执法。城管部门及人员应该维护的是人民群众的切身利益，其职责是为社会弱势团体提供完善的公共服务。城管人员应对其权力有明确的定位，对流动摊贩有清晰的认识。避免城管人员与流动摊贩之间的对立局面。在执法过程中注重说教，即使在教育无效的情况下，也应尽量避免暴力执法，在执行过程中注意人性化处理。这一点可以借鉴新加坡的做法。 新加坡的城管人员在处理流动摊贩问题上的处罚是相当严格的，但是非常注意执法时的态度，态度可以说是和风细雨。一般在对待首次违法的摊贩只是罚没物品并没有进行额外的处罚。

（二）城市市容治理中要注意集约、智能、低碳与绿色四者的协调与兼顾。

新型城镇化是集约、智能、低碳与绿色的城镇化，中小城市市容治理中要注意城市资源的合理开发和利用。

首先，集约要求对城市资源进行合理利用，尤其是土地资源的利用。充分利用现有资源，多利用太阳能、风能等可再生资源。如实行“绿顶工程”，利用屋顶植被来蓄积雨水，这一工程可以预防洪涝和改善生态。

其次，智能要求将传统技术方法和聪明才智融入规划、建设与管理中。这一点在城市市容治理中十分重要。智能城市的建设可以大大提高市容治理的工作效率。如将全球定位系统引入城市流动摊贩的治理中，可以从总体上观察流动摊贩的分布，有利于对其进行合理规划。

再次，低碳、绿色要求城市推动生态产业发展，充分利用可再生资源，减少石化类资源的消耗，加强生态控制。在城市市容治理中注意城市中生态绿色的维护，包括城市施工粉尘的控制。这一点可以借鉴德国、新加坡等国的经验，两国对施工都有严格的规定。要求施工工地设置较高的围障，在德国柏林，凡是临街的大型建筑物修缮时，其围障别具一格。设计师需要将楼体以1：1的比例画在围障上；在新加坡，围障上通常会画满五颜六色的图案，这些图案通常与周边环境相符。□

（作者单位：刘洋，安徽理工大学人文社会科学学院；王翔，内蒙古大学公共管理学院）

注释：

国外城市管理有高招[N]. 南京日报， 2008.6.27（b7）.

参考文献：

[1] 2012中国中小城市绿皮书[R]. 北京：中国社科院， 2012.

[2]陈立兵.弱势群体的自雇就业权利与提升城市治理水平 ——基于城市流动商贩治理问题的分析[J].中国行政管理，2009（12）

[3]汪文革.城市治理的问题成因与破解的制度创新 ——以武汉市“城管革命”为例[J].城市管理，2011（6）