关于孟加拉国非政府组织反贫困实践的启示

摘 要 贫困是全世界面对的难题。孟加拉国的非政府组织——孟加拉农业发展委员会（BRAC）在扶贫实践中创造了一套卓有成效的扶贫阶梯，扶贫效果显著。本文通过对BRAC反贫困策略的介绍和研究，希望能够为中国的扶贫工作提供可资借鉴的经验。

关键词 反贫困 策略 孟加拉 非政府组织

一、简介

孟加拉国作为世界上最不发达的50个国家之一，孟加拉有约50%的人口生活在贫困线以下，其中34%的人口生活在极贫线以下。面对严峻的贫困形势，孟加拉国积极地进行反贫困实践，采取了一系列富有成效的减贫措施。孟加拉国反贫困领域中最大的特色在于非政府组织（NGOs）非常活跃和发达。其中最重要的NGO组织是孟加拉农业发展委员会（Bangladesh Rural Advancement Committee， BRAC）。BRAC于1972年开始在孟加拉农村开展扶贫项目，由于成功地实施了一系列卓有成效的扶贫项目而为世人所瞩目。

它山之石，可以攻玉。本文将对BRAC在孟加拉国的扶贫领域的实践进行研究，重点对BRAC构建的CFPR-TUP策略进行介绍。从而为我国的扶贫工作提供借鉴和启示。

二、孟加拉农业发展委员会（BRAC）的在扶贫领域的实践

BRAC在孟加拉实施的扶贫项目主要集中于农村赤贫群体。总体来看，BRAC为赤贫群体搭建了一座具有强烈针对性和系统性的反贫困CFPR-TUP（Challenging the Frontiers of Poverty Reduction： Targeting the Ultra Poor）项目阶梯。为处于不同贫困阶段的人群量身定制了适合的扶贫帮扶项目，同时还有一系列辅助的政策和措施来帮助项目对象达到预定脱贫目标。

首先，BRAC根据孟加拉国内确定的贫困线和实施项目地区的经济社会发展现状确定两条贫困线，即“贫困线”和“赤贫线”。根据这两条线，将目标人群分为三种不同的贫困状态：处于赤贫线以下的“绝对贫困”；处于赤贫线和贫困线之间的“中度贫困”和处于贫困线边缘的“低度贫困”。而对于不同的贫困状态的群体，BRAC为其量身定制了阶梯型的一系列脱贫项目，帮助他们最终摆脱贫困。

CFPR-TUP项目采取的是“3P”工作原则，即“保护、干预和提升（protection， prevention， promotion）”。首先，BRAC工作人员通过入户调查将“绝对贫困”群体又分为两种类别，即“特殊目标群体（Special Targeted Ultra Poor， STUP）”和“一般目标群体（Other Targeted Ultra Poor，OTUP）”。特殊目标群体可以说是赤贫中的赤贫，这部分人群由于缺乏最基本的生产资料和技能，所以还在为生存苦苦挣扎。对于这部分人群，BRAC主要采取“实物给付“的形式，向个人或者家庭提供适合本地区的生产资料，比如鸡、羊、牛等牲畜，以及农作物种子等。而对于“一般目标人群”，因为他们的情况要略好于STUP，因此BRAC不会进行直接给予实物，而是通过实施无息或者微息的小额灵活贷款，帮助项目购买生产资料进行生产。除此之外，BRAC将对STUP和OTUP群体共同实施旨在提升他们生存能力的项目，包括“基本技能培训”、“医疗援助”和“社区融入”。“生存技能培训”项目主要通过培训让项目参与者学习基本的生存技能，包括农业生产技术、认识常用字、基本的数学计算、以及家庭账目管理等。农村赤贫群体因为缺乏基本的医疗服务，可能会因为一些微小的疾病而丧命或者又返回到极度赤贫状态，因此BRAC通过“医疗援助”项目为这些人群提供基本的医疗服务，防止因病返贫。一般而言，CFPR-TUP项目实施的周期为两年，在这期间BRAC专员每个星期将对项目对象进行评估，以保证给与的实物或者贷款能够真正发挥作用，并制定相应的培训和救助计划。

一般来说，参加CFPR-TUP项目的人群通过两年的时间，大部分的收入都能够超过赤贫线，告别绝对贫困，进入中度贫困状态。接着BRAC将为中度贫困个人或者家庭提供最主流的“小额信贷（Micro-finance）”项目。小额信贷是BRAC目前参与人数最多、影响力最为深远、最重要的反贫困项目。

孟加拉的小额信贷业务主要是通过大约1200多家微小金融机构（MFIs）来实施的，而大约90%的MFIs都来自于孟加拉乡村银行（GB）、BRAC、ASA以及Proshika四家最大的金融机构。小额贷款主要向贫困农民，尤其是妇女提供存、贷款、保险等综合业务，实行贷前、贷中、贷后全程管理。而小额贷款的运作模式主要采取的是GB模式，即运作系统由两部分组成。自身机构分为4级：总行——分行——支行——营业所；贷款人机构，分为3级，即中心——小组——贷款人。

以小组为基础的农民互助组织是GB模式的支柱，按照“自愿组合，亲属回避，互相帮助”原则，一般5人组建一个小组，形成“互助、互督、互保”的组内制约机制，一个组员不还款，整个小组就失去再贷款资格；此外，贷款人和GB还要各拿出少量资金，共同建立救济基金，用于紧急情况时帮助借款人。5～6个小组建立一个中心，定期召开会议，检查贷款项目落实和资金使用情况，办理放、还、存款等手续，交流项目经验与致富信息，传播科技知识。GB提供的小额短期贷款，每笔一般在100～500美元额度之间，无需抵押，但要求贷款人分期还贷，每周还贷1次，1年之内还清，同时还要求贷款人定期参加中心活动。对于遵守银行纪律、在项目成功基础上按时还款的农民，实行连续放款政策。

BRAC通过CFPR-TUP项目和小额信贷项目的衔接运作，为赤贫群体构建了一个摆脱贫困的可持续性发展的阶梯，帮助他们从赤贫状态提升到脱贫的状态。CFPR-TUP项目+小额信贷项目可以看作是BRAC实施的扶贫项目金字塔体系的塔基部分。往上，BRAC还有涵盖医疗、教育、环境、乡民社会、妇女权利、法制建设、微小企业等项目，这些项目的目的是为脱贫的对象提供持续发展的机会，防止返贫。而这些项目都是基于“村民组织（Village Organisations， VOs）”来进一步推动实施的。VOs是由30～40当地妇女组成的具有初级合作社性质的组织，它为具有脱贫愿望的妇女组织提供了一个相互交流的平台，同时也是BRAC开展扶贫项目的载体。BRAC鼓励妇女们通过VOs来共同协商规划扶贫项目，解决最迫切的需求。同时，在项目实施过程中，VOs还起监督和相互担保左右，保证项目的最后效果。另外，VOs还是村民之间的互助组织，通过相互协助，帮助成员达成预定的脱贫目标。

通过以上分析，可以看到BRAC为赤贫群体构建了CFPR-TUP项目─小额信贷─VOs三级脱贫体系，每一级又由若干扶贫项目支撑，帮助受助对象从赤贫的状态开始一步一步地越过贫困线，并保持发展水平。

三、对中国扶贫工作的启示

本文认为，我国可以学习孟加拉BRAC组织采取的3P（保护、干预和提升）扶贫经验。首先，在国家贫困线的基础上，根据各村的实际情况再确立一条赤贫线，这样就把贫困户分为三个层面：绝对贫困户、中度贫困户和贫困边缘户。处于赤贫线以下的是绝对贫困群体，这部分人往往是缺乏劳动力的老、弱、病、残者。对他们主要采取现金给付的方式，通过农村最低生活保障来解决他们的基本生存问题。

而中度贫困户是我们需要重点关注的对象，因为这部分群体致贫的主要原因是缺乏生活能力。所以对这部分群体应该采取的方式是帮助其“自立”，可以通过“实物给付”的形式，向个人或者家庭提供适合本地区的生产资料，比如鸡、羊、牛等牲畜，以及农作物种子等，或者是基本的生产工具。另外还可以通过“互助资金”来帮助他们获得小额资金进一步发展。另外，非常关键的是要提升他们生存能力，可以像BRAC一样实施包括“基本技能培训”、“医疗援助”和“社区融入”等项目。“生存技能培训”项目主要通过培训让项目参与者学习基本的生存技能，包括农业生产技术、认识常用字、基本的数学计算、以及家庭账目管理等。这部分群体可能会因为一些微小的疾病而丧命或者又返回到极度赤贫状态，因此通过“医疗援助”项目为这些人群提供基本的医疗服务，防止因病返贫。贫困群体因为特殊的经济状况，导致其难以融入当地的微社会，并受到其他村民排挤。因此可以建立由当地有威望的、有一定德行的村民组成的“乡村扶贫委员会（Village Poverty Reduction Committee）”来提升赤贫群体在当地的社会融入度，帮助他们进入正常的生产、生活轨道。值得注意的是因为人的能力提高需要一定的周期，所以对于中度贫困户实施的项目最少应该两年，保证他们获得基本的生存能力。

而对于边缘贫困户，只需要稍微的帮扶一下就可以脱贫，而对他们来说最大的挑战是防止返贫，所以要为他们提供持续发展的机会。对他们可以采取生产发展项目为主，突出人力资源开发，兼顾生活条件的改善的方针。根据区位特点和市场需求，依托地方资源优势，着力建设具有当地特色的优势产业，鼓励农民发展周期短、投资少、见效快、有市场的农业创收项目，为贫困农民建立稳定增收的支柱产业；依附旅游开发，大力发展农家乐；抓好农村富余劳动力转移培训和实用技术培训，提升农民脱贫致富本领，增强自我造血功能；对居住在“一方水土养不活一方人”的边远高寒山区的贫困农民实行扶贫搬迁和异地开发，扶持贫困农户改造茅草屋和危房、实施“一建三改”、兴建蓄水池等。

通过对于贫困户贫困程度的识别，采取不同的“差别式”扶贫策略具有很强的针对性和瞄准性，使扶贫措施真正迈入了贫困户的门槛，使那些真正需要帮扶的贫困对象得到了实质性扶持，真正做到了“扶真贫、真扶贫”。同时，通过这种全覆盖的，立体的扶贫策略，为贫困户从绝对贫困到一般贫困然后再到彻底脱贫的提升通道，让所有的贫困人口都能获得相应的扶助，缩小了农村社会贫富差距，化解了诸多农村社会矛盾，增强了基层党组织的凝聚力、战斗力，党群干群关系也能得到明显改善。

参考文献：

[1]陈维佳.论非政府组织在扶贫领域的优势[J].贵阳金筑大学学报，2005（12）.

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[3]Salahuddin Aminuzzaman，Institutional framework of Poverty Alleviation： An Overview of Bangladesh Experiences，2010（07）.

（作者单位：贵州大学经济学院）