谈“城中村改造”宅基地纠纷的司法解决方案

孙宽松 樊婷

摘 要 农村宅基地法律制度和城市房屋制度系我国两个独立的法律体系，然而，在昆明部分司法实践中，一些法律工作人员不甚理解农村房屋纠纷和城市房屋纠纷的法律规范，从而造成一些判决文书、拆迁规范的欠缺，本文试图初步提出一些见解，希冀对司法实践有所促进，进而希望我国即将修订的《土地管理法》能够完成农村宅基地房屋和城市房屋制度的统一。

关键词 城中村改造 宅基地使用权房屋 法律解决 立法建议

引言

在当前昆明桥头堡战略规划初步实施的背景下，昆明城市大开发过程中，昆明城中村改造进入了一个迅速发展时期，但由于历史原因和城乡二元土地法律制度的不协调，从而引起了诸多法律纠纷，在笔者处理的“城中村改造”的宅基地房屋纠纷中，部分法院的司法认定标准不一、一些行政部门的行政认定标准不一—如宅基地房屋买卖的效力标准，宅基地使用权证的登记与祖传房屋的家庭财产合理划分，宅基地房屋补偿标准等等问题，在现实中一些法院、行政机构对法律的理解不一，从而引起当事人对政府部门的生效法律文书产生歧义 ，导致一些村民上诉、申诉、上访等等问题，引起诉累重重，也影响了社会的和谐，间接地引起了昆明的“桥头堡”开发战略，笔者在此试图抛砖引玉，谈谈对宅基地房屋权益的理解。

一、农村宅基地使用权的法律特征

首先：宅基地房屋的定义：笔者理解为宅基地房屋系农村村民因自己及家人生活住房需要 ，向本村集体组织申请建房用地，经集体报送县（市）人民政府批准后，向县（市）土地行政主管部门申请人办理集体土地使用权登记后，在批准的宅基地地块上建造房屋，建成后，即为宅基地房屋，事后由县（市）人民政府颁发《集体土地使用证》。

（一）宅基地使用权的法律特征。

根据宅基地房屋概念分析，宅基地房屋具有：用益物权属性、主体具有特定身份性、权利行使受限性、非交易性等特征。

1、用益物权属性。

所谓宅基地使用权，是指宅基地使用权人依法享有占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造房屋，其他附着物，并排除他人干涉的权利。依《宪法》第十条的条款规定：宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。由此，宅基地的土地所有权属性以宪法的形式确定为集体所有，同时，现行《土地管理法》第八条第二款规定为： 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。因此，国内大多数法学专家认为：宅基地使用权的权利人有权在所有权为集体所有的土地上建造房屋、其他附着物，并有权排除他人的干涉，享有对宅基地的独占权。同时，宅基地使用权根本性质是一种用益物权。是我国社会主义法律体系中特有的一种用益物权制度，因此，农村宅基地使用权制度是我国传统民族习惯法与现代法的一种较好融合。

（二）主体具有特定身份性——集体成员权。

由于我国人多地少的特点，我国农村土地宪法规定是集体经济组织所有，国家不允许农村集体组织任意改变土地用途，而且宅基地根据本村集体内部的实际地块存量按照本村人员实际情况依据申请人申请并报国土部门批准的核准制度，因此，在新世纪宅基地变为了有限的、稀缺的、不可再生特有资源，同时，宅基地使用权是农民生产和生活中的一项安居乐业、保障农村稳定的极其重要的财产保障措施。《物权法》第152-155条规定的宅基地使用权是针对农村农民的宅基地使用权，有权取得宅基地使用权的主体只能是本农村集体经济组织的村民，本农村集体经济组织外的人员不能成为宅基地使用权的主体。因此，宅基地使用权系本农村集体经济组织的村民福利和成员权利。

（三）权利行使限制性——不具有可交易性、处分权。

现行《土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，根据现行规定，农村宅基地使用权的取得申请、以批准为原则，同时出卖、出租、抵押自己的房屋及宅基地都限制—即宅基地不具有可交易性、处分权。补充说明一点，在我国现行法律的框架下，宅基地使用权采取农民申、政府请审批、核准的方式，包括以下三个步骤：即本村成年农民申请；本村小组会议、村委会、乡一级政府同意、国土部门行政审批。宅基地使用权权利行使限制性在《担保法》中也有体现，《担保法》第37条规定：下列财产不得抵押；第二款耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权（不得抵押 ）。

二、农村宅基地法律的现状

由于我国自改革开放、迅速完善了社会主义法律体系，发展至今已初具规模，但是，农村法律体系的建构严重滞后，城市地区的法律相对规范并且已经形成了体系化的模式；但农村的土地登记制度、农村的房屋确权制度、农村的社保制度等法律立法、法律实施空白等方面缺陷颇多。在昆明地区，由于宅基地登记的实施自上世纪八十年代中旬方始的农村房屋初始登记制度进展不一，现实情形是在昆明城中村改造过程中仅有部分村民能够找到证明自己房屋权利的法律凭证，但一些部分村民却没有相应的权利法律凭证，导致法院、行政机构裁判时莫衷一是。

农村宅基地的纠纷表象诸多，臂如一些年老村民向笔者哭诉：我把房子给子、女了，现在儿子、媳妇、女儿、女婿拆迁时不给我房屋，在子女离婚时造成家庭矛盾激增 ，裁判法官根据“宅基地使用权凭证记载”，依法和宅基地使用权凭证直接裁判房屋给宅基地使用权凭证上的小夫妻两口；更有甚者，上世纪昆明地区部分村民因生活贫困，出卖了宅基地，但在拆迁时重视了其是农村集体成员的身份，又企图索要补偿；诸等多种问题表现不一。

上述这些问题的根源在于农村法治进展的落后，也在于部分法院、行政机构执法部门不甚理解什么是宅基地、宅基地使用权制度。

笔者在本文开篇即解释了宅基地和通篇以案例解读形式阐述了宅基地使用权制度。笔者期望双方实践部门能够系统学习宅基地使用权制度，做到能胜任司法职业工作。

三、宅基地房屋和城市房屋的法律比较

在《美国传统英语词典》的“房屋”定义为：房屋是“作为一个或多个人，特别是作为一家人住所的建筑物。”笔者认为这是一个功能性定义。这定义对农村房屋和城市房屋是一致的。

（一）农村宅基地城市房屋的法律概念比较

农村宅基地房屋：系本村内成员向农村集体申请经批准后，本村无偿划拔土地由宅基地申请人及家庭成员共同筹资自行建造的房屋。

城市房屋系我国居民一个或数人，经过签订《商品房购销合同》，支付合同价款，取得房屋的所有权和土地使用权的建筑物。

（二）宅基地房屋与城市房屋的法律属性差异

从上述概念就可以体现出来巨大差异：第一，在初始权利取得方面，宅基地系本村集体的成员方才享有，而城市房屋却是社会成员通过买卖关系、赠与获得；第二，从房屋资产的来源分析，农村宅基地系获得批准的农民在批准后组织家庭内部成员筹措资金，现实中的方案是向亲朋好友借一些钱、财、物后建 房，并且乡里相邻借钱、财、物很多是口头形式，而城市房屋就是签订《商品房购销合同》后全部缴款或者交首付和银行按揭贷款取得城市房屋的所有权；第三，房屋建筑标准，农村房屋自行修建，并无统一建筑标准可言，而城市房屋却应按照建设部住房建筑标准合格验收后方能居住、使用；第四，房屋建成后的管理使用不同，农村房屋建成后基本是村民自行居住使用，实践中城市周边部分农房有房屋权利人出租部分空余房屋，城市房屋基本系购买人自行使用，并且农村房屋没有使用权70周年的规定；第五，两者法律权利的不同，农村房屋由户主及全体成员共同享有，现实中部分村民子女出嫁、外出，司法实践中一般也由宅基地房屋部分家庭成员出具明确归属宅基地房屋家庭中某个成员获得相关权益，城市房屋一般按权利凭证上所有人、共有人进行权利确认。

四、昆明部分宅基地纠纷案例

案例一、在盘龙区波罗村一袁姓居民因早年家庭贫困，而出卖宅基地房屋于一张姓退伍家人夫妇（系昆明户口），在拆迁过程中，我们律师应当事人请求参与进行本案的工作，在审核文件时，发现张姓军人夫妇在签订买卖宅基地房屋后，竟然办理了《公证书》并且凭借《公证书》又取得了《民事调解书》。由此，在签订宅基地房屋拆迁安置协议时，拆迁办的工作人员认为《民事调解书》系合法宅基地权利凭证，就准备发放拆迁补偿给予张姓退伍军人夫妇的合法继承人，但我们根据袁姓村民系波罗村的集体农民成员的事实——袁姓村民系波罗村的集体农民成员；但张姓退伍军人夫妇系城市居民，根据我国城市居民不得买卖农村宅基地的法律规定，我们认为《民事调解书》违反了国家强行法条款，因此，退伍军人的合法继承人（系昆明户口）不享有农村宅基地土地的权益。另外，根据《盘龙区波罗村二期拆迁、安置、改造方案》的规定，我们指出，张姓退伍军人的继承人没有获得宅基地使用权证（本案事实是宅基地使用证已办理，但事后盘龙区国土局自行撤销宅基地使用权证）或者波罗村的村组三级宅基地的批准证明，在我们依法办事，用证据说话的情况下，盘龙区相关方积极协调，最终对补偿方案达成合意。

案例二：在新近发生的官渡区某农民股份合作社的房屋拆迁纠纷中，该股份合作社早年经政府同意，购买了滇池区域的一块土地，后来该股份合作社办理了国有土地使用证，因此，拆迁方把土地补偿和房屋补偿款分别发放给予住户及该股份合作社，十五户居民领取了房屋补偿款后又以土地拆迁款应由住户本人享有为由，将股份合作社诉讼到法院，笔者参与进来处理此纠纷，笔者判断是：虽然该拆迁房屋系住户筹得建房屋，但争议土地不属于宅基地，而争议土地属有股份合作社的集体所有权，因此，股份合作社应首先召开村民全休大会，在会议上通过对土地补偿的权益进行全体村民决议，鉴于本案正在诉讼近一年尚未裁判，本文对判决结果不作预先判断。

案例三：笔者在处理一户婚姻纠纷的案件中，原审法院依据《宅基地使用权证》记载内容，简单地把房屋按《婚姻法》一分为二，但原一审法官忽视了该宅基地系婚姻纠纷的一方当事的父母及家人在1973年就建盖、使用该宅基地，笔者在接手该案件后，就申请二审法院中止审理婚姻诉讼，寻找到高姓父母亲的宅基地权利凭证，终于在昆明市房产局找到了该房屋登记的凭证，随而以高姓母亲名义起诉儿、媳，通过笔者和另外一位律师的依法、依据历史事实、法律事实的举证，高姓母亲获得了应有的房屋权利。我们认为：这个案件中的争议房屋的历史事实和现行宅基地使用权证书的记载不一致，终于在法院的裁判下取得了一个相对公平公正的判决结果。

五、农村宅基地的法律解决设想

（一）土地登记方面的措施

《关于加强农村宅基地管理的意见》》（（国土资源部 国发〔2004〕28号），第二条规定了改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序，其主要内容为加强了农村宅基地审批管理、宅基地申请条件。明确了 “一户一宅”的法律规定和面积规定。第8款明确了农村宅基地登记发证工作。但是，上述规定的缺陷是：第一、立法层次低，第二、宅基地的权利没有明确规定宅基地房屋与城市土地房屋同地、同价、同权利。第三，在土地遭遇拆迁时，如何保护农民的居住利益。

（二）在司法裁判方面

我们认为人民法院在受理案件时应慎重，严格把严守立法关，具体建议为：受案审查阶段及明确告知起诉人收集齐全《宅基地使用权》等证明文书及提供全部家庭人员成员名单；在审理过程中，应本着实事求是的态度，把家庭全部成员追加进入程序，认真核实家庭成员的真实想法，依法裁判。最后在执行阶段，应加强调解，积极维护农村集体的内部和谐相处、农村集体家庭的和谐，我们认为：应当积极加强法院和乡村部门的联系，调解优先，和谐为民，努力创造一个社会主义新农村的和谐景象。

六、《土地管理法》修改的建议

宅基地使用权房屋与国有土地房屋应当权利平等。

从现行宪法的规定来看，1982年时《宪法》即已确立的农村集体土地所有制与国家所有制平等权利，但现行《土地管理法》却对农村土地的权利规定极其单薄，事实上造成了农民维护宅基地使用权的法律无力和权利 “残缺”。我们期待《宪法》的修改和制定，并在即将修改的《土地管理法》确立宅基地使用权与国有土地房屋的权利平等。

宅基地使用权房屋的可交易性。

现行的法律事实上禁止了农村房屋的交易，造成了小产权房屋的法律困境。我们认为逐步建立统一的宅基地房屋市场，实现宅基地房屋与国有土地的“同地、同权、同价”是一个先决条件；当然，宅基地使用权房屋交易是一个双刃剑，可能造成少部分农民为了生存，出买房屋，变的无家可归。但是，从长远眼光看，对农村部分空闲房屋进行交易，应该是我们改革开放的新的能量源。

《土地管理法》中关于集体土地必须经过征收才可以进入土地一级市场的规定；笔者认为该规定实质限制了农村宅基地空闲房屋进入市场的可能性。也造成了农村房屋与城市房屋的鸿沟，我们认为尽快按照“同地、同价、同权”原则，将集体土地的宅基地房屋和国有土地房屋纳入统一的房屋市场。

明确国有土地房屋所有人和宅基地权利人平等享有占有、使用、受益、处分等四项基本权能。我们希望现行法律事实上剥夺和侵害了农民的宅基地权利人的法律保护残缺尽快完善。让宅基地使用权人享有占有、使用、受益、处分等权利。

七、结束语

农村宅基地使用权系我国特有的法律概念，由于城乡二元法律体系、结构的冲突，在城市拆迁改造中这种法律困境出现系一种必然，建议即将修订的《土地管理法》明确宅基地使用权系农民个人（共同人）所有的独占土地权利，在占有、管理、使用、收益、处分等方面与城市房屋同地、同价、部分自由买卖的规定，有利于社会和谐、实行社会公正，有利于法律的统一，有利于社会主义法治体系的更加完善和发展。

参考文献：

[1]盘龙区波罗村二期拆迁、安置、改造方案。

[2]（2004）官法民一初字第2783号民事调解书.

[3]（2012）官民一初字第6号民事判决书.

[4]崔凤英等15户居民诉起诉书.

[5]王利.物权法论 [M].中国政法大学出版社，2003.

[6]郭明瑞.关于农村土地权利的几个问题 [J].法学论坛，2010.1.

[7]http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/200506/t20050617_638348.htm印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知，2012/06/11.

备注：参考资料大众多，不一一罗列，作者一并致谢。同时感谢清华大学刘磊博士对本文提出诸多宝贵修改意见、感谢刘浩源律师在宅基地案件的指导及本所樊宜琼女士百忙中帮助打印成电子稿。

（孙宽松单位：云南西翥律师事务所；樊婷单位：云南大学法学院）