城中村村民自治建设中推进民主与法治建设

杨逸

摘 要：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从系统的观点出发，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，城中村作为一种特殊形态的农村在我国各个省市存在，近年来，社会主义新农村的建设大力倡导农村自治，认为村民只有以当事人身份才能更好的管理有关于自身利益的事务。因此，在加快城中村的改造而出现了一系列问题的中可以看出，只有坚持城中村村民自治，才能更好的推进城中村民主法治的建设，更好的实现城中村的改造。

关键词：城中村改造；村民自治；民主法治

一、 城中村村民自治的现状

不可否认，城中村的村民自治在实际运作中也存在一些问题，具体体现在以下几个方面。

（一）行政管辖范围大，村民自治职能弱

城中村作为一种城市化进程过程中遗留下来的自然村落，基于村民居住的大致有限的地域之内，这种有形的地域连带演发出一种“内生性”自治。然而与传统的乡村社会治理一样，村民自治还兼具国家行政管理的职责，作为人民公社制度的取代者，肩负起了一定原本由后者承担的行政管理职能，担负着将国家管理在广大乡村推广落实的重任，村民委员会也因此而具有准行政组织的性质，并且在行政职能的强势利导下，村民自治活动的基本单元——行政村的辖域范围呈现出日益扩张的趋势。由此带来的后果必定是村民自治职能的衰弱，村民参与村内自治事务热情的减退，不利于城中村村内民主法治的推行。

（二）法律制度不健全，村民自治形式化

第一，农村基层民主法律法规的缺失。在农村基层民主中，民主选举具有基础性地位。而我国当前并没有制定关于农村民主选举的专门法律。《中华人民共和国选举法》第一条规定，根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。显然，选举法规定适用的对象并不包括在农村的选举。《村民委员会组织法》虽然有涉及农村基层民主选举的条款十条，但其程序性明显多于操作性。第二，农村基层民主法律法规执行有待于进一步严格。在城中村的民主选举中，由于有大量土地征收后政府所给的高额补偿，大量集体自留地的让渡使用权而带来的集体经济的迅速发展，利益的驱动使选举成为一些别有用心、妄图以权谋私、中饱私囊的人的绝好机会，因此，在选举中事先指定人选、暗箱操作、篡改选举的现象屡见不鲜，致使民主选举失去原本的意义。

（三）民主监督流于形式，村民自治难以实现

农村基层民主社会我国社会主义民主法治建设和政治体制改革的重要内容，指农村基层组织实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督及村务和政务公开，即“四个民主、两个公开”。其中，村务公开是民主监督最直接的形式，也是村民对充分了解村内事务，实现自治从而维护切身利益最重要的前提。可如今，城中村的村务公开往往流于形式，体现在以下几个方面：第一，村务公开内容不全面，缺乏真实性。大部分村务公开的内容是经过精心筛选的，趋于表面的问题，而深层次的，有针对性真正关乎村民真实利益的事务往往由于进行过加工，村民很难掌握到真实的情况；第二，村务公开形式单一，大多城中村采用的方式就是在几块公布栏上张贴几张文字资料，单一的形式，无关紧要的内容，只会让村民更淡漠于本村事务；第三，村务公开时效性差。有的城中村村务半年公布一次，有的甚至几年公布一次，使村务公开失去了它原本的意义和目的。

（四）村民民主观念不强，村民自治效率低下

在目前加快城市化建设过程中，如何加快对城中村的改造就更是需要城中村村民以主人翁的角色投入到城中村改造和建设中。但是，城中村村民总体文化水平较低，民主观念落后，自我权利意识不强，自我管理服务能力较差，这势必会阻碍城中村基层民主建设的推进。即使有的村民意识到自己权利主体地位，认识到自己对村中事务具有一定的知情权、决策权和管理权，但是分散的村民往往为了自己个人利益而让位或者放弃自身的民主权利，影响和阻碍了城中村的村民的群体自治。甘心将自身权利让位于村中官僚，臣服于他人摆布。

二、 加强城中村村民主法治建设的基本对策

（一）在现行政治和法律框架下推进城中村组织自治

在法制建设中，法律是服务于政治权力，确认政治权力行驶的合法性，同时它又防止政治权力的扩张侵害公民权利，而政治权力又依靠强力支撑和保障着法律的运行及被遵守，推动着法律的向前发展。可以说政府的行政权与法律是相辅相成，在一定程度上是相互促进的。首先要强化城中村集体自治组织对于村民的代表性，防止暗箱操作甚至豪强、黑恶势力控制霸占城中村集体自治组织，政府通过积极执法的途径抑制违法，引导自治。其次强化农村村民对集体组织的监督与配合，既确保集体组织为集体利益带动全体村民积极有为，又有效防止集体组织或者内部的个别成员走上以权谋私的道路。再次是在已有实践的基础上就现行的城中村组织自治模式通过建章立制的方式固定下来并不断探索和优化。

（二）有步骤有重点地开展民主法制建设

对于城中村的民主法治建设也应当在循序渐进中有所侧重地推进，不可能一蹴而就。而在当前形势下，首要的就是一定要保证土地流转、城中村村民、金融财政、生态环境保护等方面的法制建设趋于完善，只有使这几个当前更为重要的问题得到法制维护，城中村经济与社会发展的形势才能稳定，新农村建设的大业才可以继续前行。其次，加强城中村的民主法治建设，完善民主选举制度，规范并严格遵循城中村村民选举的民主程序，选举出能真正代表和维护好村民自身利益的村干部，将村民的民主选举权利落到实处，才能从根本上激发村民政治参与的热情，促进城中村自治。

（三）着力提高城中村基层民主管理水平

要进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，继续推广“四个民主，两个公开”等工作方法。充分发挥村务监督委员会作用，逐步建立责权明晰、衔接配套、运转有效的村级民主监督机制，不断完善村务公开民主管理，接受群众监督。凡涉及群众切身利益和群众普遍关心的问题，如新上经济项目，土地征用补偿及分配等事项，通过村务公开栏向村民公开。不断完善农村基层党组织的议事和决策机制。把重大村务的决定权交给广大村民，凡村政大事，要由党员或党员代表议事会、村民大会或村民代表议事会充分讨论后再决定，做到干部、党员、村民代表三者决策的有机统一。

（四）提高村民综合素质，增强村民民主法治观念

第一，提高村民文化素质，增强村民民主法治观念的接受水平，应该加大对城中村的教育的投入，发展城中村，解决城中村的问题，不仅要加大对其经济改造和经济投入，提高广大村民的科学文化素质，从而增强村民的法律意识观念，增强村民民主法治的观念。第二，强化宣传教育，务实基层民主法治建设的基础，要提高村民的法律意识和民主意识，加强民主法治宣传教育，积极引导农民依法参与村民自治活动。（作者单位：西安财经学院）

参考文献：

[1] [美]道格拉斯#诺斯、罗伯斯#托马斯.西方世界的兴起，华夏出版社1999年版.

[2] 张厚安、白益华.中国农村基层建制的历史演变，四川人民出版社1992年版.

[3] 中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队.52000 -2001：中国农村经济形势分析与预测6，社会科学文献出版社2001年版.

[4] 肖唐镖、史天健.当代中国农村宗族与乡村治理跨学科的研究与对话，西北大学出版社2002年版.