山西煤矿兼并重组的实践及其启示

黄云霞 宋乾

【摘要】山西省委省政府在中央指导下对煤矿企业进行了大规模兼并重组，并取得了显著成效。此次煤矿兼并重组的实践启示我们：政策出台前可行性论证一定要充分，应组织相关单位尤其是利害关系人参加政策听证会，同时还要在政策的推行过程中做到因地制宜、依法行政。

【关键词】科学发展观 兼并重组 启示

在中央的指导下，山西省委省政府大刀阔斧地进行了煤矿企业的兼并重组，其强度之大、范围之广引起社会广泛关注。由于在兼并重组过程中行政手段简单、市场介入较少曾引发一些非议。为此，山西省委省政府及时纠正兼并重组中的偏差，并对各方关系进行了妥善协调。2012年12月21日，中国煤炭交易中心2013年度煤炭交易大会在太原召开，大会将主题确定为“广泛交流、自主衔接、公平交易、创新服务”，并决定自2013年1月1日起山西将全面实现境内煤炭的“上线交易”，中国煤矿行业由此步入市场化轨道。经过一系列改革后，虽然有一些争议，出现了一些问题，但整体上取得重大成果。

煤矿兼并重组成效显著

截止2011年5月底，山西煤炭资源整合和煤矿兼并重组基本结束，全省3年内累计关闭矿井1500个，每年产值在30万吨以下小煤矿全部被淘汰，矿井数量由2600座减少到1053座，办矿主体由2200多个减少到130个，被保留的矿井全部实现机械化。这次行动由于时间紧、任务重，采取了指定主体、指定区域、指定方式、规定时间等带有强制性的手段对民营企业进行兼并重组。虽然在改革中出现了一些问题，但从整体上看，煤矿兼并重组卓有成效。

深化了煤炭资源整合，促进了山西经济科学发展。山西省有着优越的自然条件，可用于开采的煤储量为2600多亿吨。改革开放初期，为了实现国家经济发展目标的需要，小煤矿大量出现并为国家做出了贡献。但小煤矿对资源浪费也非常严重，中小煤矿的资源回采率一般只有15%。仅30年来，全省被破坏和浪费的煤炭资源就达600亿吨。中小煤矿生产条件差，矿难频发，山西每年发生的一次性死亡10人以上的事故几乎都发生在中小煤矿。

兼并重组势在必行，省委省政府响应中央号召，采取大企业兼并小企业的模式进行资源整合。时至今日，整合完毕，无序开采得到有效遏制，煤炭工作可持续发展能力明显增强。兼并重组后，大中型煤矿机械化程度高，管理规范，运用相对集中的资金，采取新的技术勘测和调查矿井，进行集中化分配资源，有效解决了资源浪费问题。山西经济彻底转型，经济增长逐步科学化。

以人为本地集中解决了兼并重组各方的困难。以人为本既是政府保障兼并重组工作有序推进的应有之义，也是政府落实科学发展观，保护人民群众根本利益的必然选择。在兼并重组中，以人为本体现在如下方面：

第一，灵活协商，根据投资人意愿确定兼并方式。在兼并重组过程中完全尊重被兼并重组煤矿投资人的意愿，对于被兼并重组煤矿资产实行灵活协商方案。对愿意继续与兼并主体合作的，对资产进行评估后把投资折算为股份，留在新的煤矿企业进行投资持股经营；对于不想继续经营被兼并煤矿的投资人，实行资金补偿退出经营，真正实行补偿与返回政策的实行。面对解决补偿问题，政府努力平衡各方利益关系，对现有被兼并煤矿企业做出具体分析，区别不同情况，按照公平合理原则给予不同的经济补偿。

第二，针对不同情况，积极稳妥解决矿工就业安置问题。在职工就业安置问题上采取有效措施解决矿区所在地劳动力就业问题。一般来说，这些劳动力，包括被整合小矿的职工，文化、技术素质较低。政府积极主动规范煤矿职工的安置行为，加强包括低保、社保以及医保在内的社会保障力度，加大对困难群体的救助力度。建立长效机制，利用煤矿转产发展资金等，加大了对劳动密集型中小企业的财税扶持力度，以及对失业矿工技术、技能的培训力度。

统筹兼顾，保障了煤矿后续良性发展。山西煤矿兼并重组开展顺利，很大程度上得益于兼并主体从战略高度认识到这项工作的深远意义，积极与政府配合，主动承担起自身的责任和义务，努力从宏观上把握，积极推动煤炭资源整合工作向着更深层次的方向发展，在实现自身良性发展的同时也圆满完成兼并重组任务。

此次煤炭企业兼并重组在企业文化融合方面也表现较好，主动发现被兼并煤炭的企业文化，保障兼并主客体企业文化的融合和发展。例如同煤集团在兼并重组过程中积极整理各企业文化理念，从细处着笔，对整合的85座煤矿实现从小到徽章、工作服大到管理规章制度，实现一个标准，一把尺子，让被兼并煤矿有了更高的标准和更优化的发展模式，使得整合的各煤炭企业能够更好、更稳健地发展。

煤矿兼并重组的启示

山西煤矿兼并重组改革无论是成绩还是问题都引人深思。此次煤矿兼并重组给人们带来了诸多启示：

政策出台前的可行性论证一定要充分。可行性论证，也称为可行性分析，就是对所选方案做出全方位的分析和论证。政策出台进行可行性论证是对所提出的具体方案进行分析，根据现有实际情况分析决策方案是否可行。进行可行性论证对提升政策的质量有很大的帮助，因为在制定政策过程中，政府在面临选择时，将会认真研究各种方案，努力为采纳方案的选择和使用进行丰富的科学论证。这样被采纳的方案质量高，容易得到不同群体的认可，所选方案也会得到自觉执行。同时，在论证过程中也可进行不可行性分析，以发现问题和不足，减少因意外因素而导致政策失败的可能性，避免给政府的权威性带来无法弥补的损害。

此次兼并重组改革存在一些问题，就是因为在政策制定过程中可行性论证力度不够大。山西煤矿兼并重组改革中指令过严，时间过紧，可行性论证不够充分，群众的积极性有所欠缺，改革的力度不够大。兼并重组改革启示政府以后在政策出台前应该大力进行可行性论证，以使政策更加科学合理。

组织相关单位尤其是利害关系人听证。此次兼并重组还启示我们，在政策推行中，政府应积极组织相关单位举行包括利害关系人的听证会，听取各方意见，把听证会制度纳入政府决策工作中，调动广大人民群众参政议政的积极性。这是发扬民主创新，构建亲民政府、和谐社会的途径，也有利于政策的贯彻执行。在听证的过程中，一要建立民主沟通。在我国，公民是国家的主人，有权参与国家的各项管理活动。举行听证会，不仅能实现当事人参与行政管理、完成高效的民主沟通，而且对政府形象的提升有很大的帮助。山西煤矿兼并重组工作若民主沟通渠道畅通，兼并重组工作可能顺利的多，负面影响也会减少。二要协调各种利益关系。组织相关单位尤其是利害关系人进行听证，是对现有决策方案进行进一步分析，使得利害关系人能够表达自己的意见。政府在广泛听取各相关人的意见之后仔细研究分析各方存在问题的出处点，用协调、疏导、说服等方法，让各方形成共识，形成最终的政策方案。根据此制定出来的政策，在行使过程中不仅风险少，而且能使大家与政府保持一致，保证政策贯彻执行到底。

因地制宜，依法行政。在煤炭资源兼并重组中，越来越多的体制机制弊端显现。这也启示我们，在处理纠纷矛盾时，要因地制宜，依法行政时注意保障各方的利益。

首先，要正确处理煤矿用地问题。由于历史原因，大量小煤矿企业占用的是农村集体土地。在此次兼并重组过程中，这些土地随着被兼并企业一并变为了大型煤企的矿区用地。有部分地区的农民认为，兼并重组侵害了他们的土地承包经营权要求给予补偿，于是企业以一些福利的形式做出了补偿。但从长远看，此乃权宜之计，围绕土地利用所引发的纠纷迟早会引发新的社会矛盾。从某种意义上说，本次兼并重组为妥善解决历史遗留下的煤矿用地问题提供了重要的契机，政府应当高度重视煤矿的合法合规用地问题，通过规划法定程序，使土地租赁和入股等处置手段建立在政府依法规划的基础上，彻底杜绝集体土地使用的不合法不合规现象。

其次，要妥善解决被整合煤矿注销、整合主体注册制度。被整合煤矿的注销是推进整合的关键一环，而被整合煤矿清算不了债务，注销不了税务登记是不能注销的症结所在，解决问题的关键是要尽快完成评估报告外资产的补偿制度。针对部分公有制煤矿的特殊性和评估报告外资产的历史性，以及双方纠缠不休的问题和事实，地方政府及被整合煤矿双方在评估报告外资产补偿问题上，都要作一些妥协和让步，以改变评估报告外资产补偿久拖不决的僵持局面，有效化解矛盾，尽快完成被整合煤矿的注销和主体煤矿的工商登记工作。

总之，山西煤矿兼并重组的实践启示我们，必须把科学发展观与实践相结合，在实践中检验科学发展观的客观性。要根据山西省煤炭企业实情，把科学发展作为真理来破解难题。要让科学的真理结合鲜活的实践，替代片面的过时的不完善的发展。随着山西煤矿进入市场化走上正轨，必将推动山西经济高效发展。

【作者分别为太原理工大学政法学院副教授，太原理工大学政法学院硕士研究生；本文为山西省软科学研究项目“资源整合下煤矿兼并重组若干问题研究”的部分成果，项目编号：2012041014-04】

责编/张蕾