以机会均等代替简单的平均化和无差异化

徐菁忆　郑奇锋

【摘要】“十二五”规划中提出的促进公共服务体系均等化问题与20世纪末吉登斯主张的机会公平有许多相同之处，但两者之间也存在着显著差异，这体现了现阶段公共服务体系建设的鲜明中国特色。结合党的十八大报告，清晰把握第三条道路福利观对我国完善公共服务均等化问题的借鉴价值，有利于推进我国福利制度改革的理论探讨和实践探索。

【关键词】“十二五”规划 吉登斯 第三条道路 福利制度改革

现代意义的基本公共服务均等化及其存在的问题

当前，基本公共服务均等化问题日渐成为现代社会关注的热点，因此，能否做到以及如何做到基本公共服务均等化成为衡量一个国家公共服务体系是否健全的重要依据。

“十二五”规划纲要指出，基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。①享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。结合上述概念可以发现，实现基本公共服务均等化是当下中国社会发展当前面临的重大理论与实践问题，而“均等化”也不是传统意义上的仅仅强调结果的公平，而是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。

然而，由于我国正处于由生存型社会向发展型转变的关键时期，基本公共服务作为公民可享受的最为基本的权利，在实际推行的过程中却遇到诸多阻碍。首先，存在公民享受的基本公共服务机会不均等的现象。由于以户籍制度为核心的城乡二元分割体制的存在，我国形成了两种不同的社会发展格局。在这种格局下，城乡之间在资源配置方面存在明显的差异，公共资源在农村地区的分配要远远低于城市，其中也包括基本公共服务的供给。其次，公民享受的基本公共服务的结果不均等的现象也比比皆是。公共服务的供给作为政府的一项基本职能，旨在弥补市场失灵所带来的不合理的收入分配差距，实现社会资源在不同地区不同群体之间的公平合理分配。但是，在分税制财政体制下，地方政府间的财力非常不均等，使得乡村公共服务的供给得不到保障，而城市居民却可以享受到良好的基本公共服务。由于政府对公共资源的占有和分配的不公平、不公正，导致全体公民享有基本公共服务的结果不均等，公民平等的生存权和发展权还未得到切实保障，突出表现在教育不公平、基本社会保障体系不健全和司法公正得不到充分落实等方面。追溯到20世纪90年代，英、法、德、意等欧洲国家以及美国陆续出现了“第三条道路”的思想，其目的亦是希望平衡公平与效率的关系，在经济增长的同时促进社会的公平和正义。那么不难推断，吉登斯的“第三条道路”的福利观与现阶段我国“十二五”规划纲要中的思想存在着异曲同工之妙。

吉登斯提出建立“积极的福利国家”

20世纪90年代以来，世界政治、经济都发生了重大变革。生产社会化和经济市场化的进程加速，科技革命声势浩荡地席卷了全球，知识经济迅速发展。而此时，东欧剧变，苏联解体，世界两极格局结束，社会民主主义流派与新自由主义的福利思想都存在未能突破的瓶颈，吉登斯的“第三条道路”思想便是在此大背景下应运而生，旨在突破“左”与“右”的局限，走一条真正适应经济社会发展的光明大道。其中，为了克服福利国家的弊端，“第三条道路”提出了建立“社会投资性国家”的议题，旨在把民主社会时期那种无所不包的消极福利国家转变为积极的福利社会。他对社会投资型国家进行了如下描述：“福利开支将不再是完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构（包括企业）一起通过合作来提供。”“社会投资型国家”坚持“不承担责任就没有权利”的权责分明的准则，吸收了新自由主义主张的机会公平思想，克服传统民主社会主义过分关注结果公平的思路，希望架起一种新的社会关系，建立一种新公平观。

民主社会主义受到当时社会大背景的影响，认为“充分发展的福利制度是体面而人道的社会的标志，因此要维持最大化的福利国家”②。因而把建成“从摇篮到坟墓”的完全福利国家作为最高目标。然而，由于70年代的两次石油危机，社会动荡不安，新自由主义将平等看作是“天真的和不合情理的”，平等主义的政策只能创造出一个单一没有竞争活力的社会，甚至漠视不平等现象。他们认为国家福利并不应该被诠释为国家救济，而应当被理解为最大化的经济增长和最大化的自由竞争，要想真正实现有效合理的“国家福利”其唯一办法就是让市场自己去创造奇迹。新自由主义的市场化理论并不能解决所有问题，不久，一系列社会矛盾问题便浮出水面。

“第三条道路”扬弃前两种福利思想，将重点放在解决效率与公平问题，力求在实现经济增长的同时促进社会平等与正义。把社会正义作为其关注的核心，其倡导的平等主要是机会的平等，而并非仅仅局限于结果的平等。强调权力与责任的平衡，社会公正与经济效益并重，改“授人以鱼”为“授人以渔”。同时，它强调国家的有限责任，认为传统的“福利国家”制度由于国家责任太大，介入太多，“从摇篮到坟墓”对公民实施全面的保障，不仅严重削弱了公民对于自己和国家的责任，使公民形成了严重的福利依赖，而且增加了国家的财政压力，加剧了社会的不平等。

为了摆脱这种现象，“第三条道路”将原来的安全网式的福利转化为工作福利，建立了以提高就业能力取代以就业保障为核心的福利体制。从救济性的福利政策转向开发性的福利政策，把生活福利改变为工作福利。并且强调，对社会保障资金的支持重点不应是机械地发放救济金，而是为公民创造更多的机会来学习新技能，接受新工作。不提倡把钱直接发给长期失业者，而是投入到对他们进行新的职业训练之中，培养自主精神，鼓励重新就业，不要完全依赖于国家的救济，培养个人对自己负责的精神和独立的意识。正如吉登斯指出的那样，“福利本质不是一个经济学概念，而是心理学概念，它关乎到人们的幸福。”③总之，吉登斯的“第三条道路”的主导思想可概括为：变消极福利为积极福利，变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。这些思想无疑与我国“十二五”规划提倡注重机会平等相契合，既为我们研究西方资本主义发展方面提供了新视角，也为我国完善社会保障体系，改革社会保障制度提供了理论借鉴。

“第三条道路”对“十二五”时期福利制度改革的启示

加强人力资本的投资，提高国家竞争力。21世纪是知识经济的时代，加大对教育、职业技能的培训投入，对于培养能够适应时代发展的高素质、高能力的劳动者、促进就业和国民经济的发展具有深远意义。这也正是吉登斯主张的“变被动型福利为主动型福利”的核心思想的体现。为了能够让公民适应知识经济和全球化时代对教育、职业技能的需求，同时也为了减轻福利国家的沉重负担，减少公民对国家的依赖，福利国家致力于提供高质量的终生教育和培训，使公民逐步具备对个人、家庭、国家负责的能力。④在现代社会政府更应该看到这一措施的积极意义，并将其作为减少失业、减轻财政负担、提高公民素质的重要手段，积极打造一个社会投资型政府，将国家过渡为一个社会投资型国家

社会福利制度建设应聚焦弱势群体。吉登斯主张利用市场竞争将效率最大化，但同时并没有摒弃公平，而是将公平定义为包容性，强调机会平等。党的十八大报告中强调，过去五年中我国的基本公共服务水平和均等化程度明显提高。教育事业迅速发展，城乡免费义务教育全面实现，社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成，城乡基本医疗卫生制度初步建立 。这说明国家已经将关注弱势群体权益的实现提上议事日程，但是仍存在许多不足，例如，发展中不平衡、不协调、不可持续等问题依然突出，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大。社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活比较困难。这些现象更要求以机会均等作为解决这些困难和问题的前提，认真落实党的十八大精神。

【作者单位：中国矿业大学】

【注释】

①“国务院关于印发国家基本公共服务体系‘十二五规划的通知（2011-2015）”[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm

②[英]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，南京：译林出版社，2011年。

③[英]安东尼·吉登斯：《第三条道路—社会民主主义的复兴》，北京大学出版社，2000年。

④焦力军：“西方福利思想的演进及启示”，《生产力研究》，2011年第1期。

责编/边文锋