农村土地物权法及其现实意义新论

宋文源

【摘要】我国物权法规定权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，其中包括了所有权、用益物权和担保物权。文章根据物权法的规定，主要探讨了我国农村土地的产权问题，其中涉及到对宅基地的使用权和农村土地承包经营权以及土地征收中权利人的应有权利保护，并提出了推进我国农村土地物权法律体系的构建之策。

【关键词】农村土地 物权法 现实意义 公共利益

现阶段的农村土地产权不适宜我国经济的发展现状，新土地物权法条文的出台促使土地物权合同的内容和形式发生改变，表现在极力发展农村土地物权的私法保护上。这里，笔者对我国农村土地物权法的利弊进行了分析，以期为我国农村土地物权法律体系的构建提供借鉴。

农村土地的曙光：土地物权立法的尝试

农村土地物权法的立法尝试。我国在建立土地物权体系中以土地公有制为主体，以地上权为构建土地物权制度的根本。土地物权体系包括了农村土地承包经营权、土地所有权、建设用地使用权以及农村宅基地使用权和地役权等。物权特征包括支配性、绝对性及排他性。被界定为用益物权的有农村土地承包经营权和农村宅基地使用权。

用益物权就是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利。《物权法》以规定土地的所有权为根本内容，以土地管理和土地保护为主要制度，在第一百五十四条中规定，对失去宅基地的村民重新分配权利。

在农村宅基地的征收中除了自然灾害情形下的宅基地灭失，集体经济组织还是会根据土地管理法的明文规定，在变更与注销程序中将已登记的土地所有权，予以使用权的转让和消灭的集中办理。对于农村成员中没有对宅基地使用权予以登记和注册的户口，将设置变更或注销登记程序，对此成员仍存在宅基地的使用权。

农村土地物权法的现实意义。首先，赋予了城乡二元土地的法律依据。关于我国所实行的土地公有制早在1982年颁布的《宪法》中就已明确并由此形成了城乡二元土地所有制，并与城市土地国家所有制及农村土地集体所有制共同存在，对土地的权利进行保护。当前实行的《宪法》明确指出了城市土地的相关规定。譬如在第十条中指出城市土地为国家享有，只是一些法律规定之外的农村和城市郊区的土地不为国家所有，而为集体所有。此外为集体所有的土地还包括宅基地、自留地以及自留山等土地。国家依据法律规定，对土地进行征收或者征用，并且给予补偿，最终目的还是为了满足公共利益。对于土地转让可依据法律规定进行，任何组织或者个人，不得以侵占、买卖或者其他各种形式进行非法转让。以此保证所有使用土地的组织与个人，对土地实现合理的使用。此外，土地所有权的主体在《物权法》中也得以确定和进一步的明晰，特别是在第六十条中，对集体所有土地行使所有权进行了详细规定。

其次，捍卫了土地有偿使用的土地权益。国有土地有偿使用制度是在《土地管理法》中确立明确的，该法律在1998年修订完善而成。在规定中，建设单位获得国有土地的使用权，可以借助出让等有偿使用方式。一般建设单位严格按照国务院规定中的标准与方法，将土地使用权的出让金缴纳，只用将土地有偿使用费用缴纳之后才能对土地使用。随着城市化脚步的加快，土地的利用规模也随之增大，一些涉及到征地而引发的矛盾与纠纷也日益恶化加剧。因而，在2004年的《宪法修订案》中明确指出，若是出于国家公共利益的需求，那么相关单位可以依据相关的法律规定征收或者征用土地，并给予相应的补偿。这一法律规定，在《宪法》的层面上对土地的有偿使用制度进行了确立。

再次，定义了农村集体土地产权的物权特性。农民赖以生存和发展最为重要的保障，指的是农村宅基地的使用权以及农村土地承包经营权。自改革开放初期到现在，中国农村土地承包经营权发生了巨大变化。首先是由使用权和债权向物权进行转化，这主要体现在2002年颁布的《土地承包法》中，最后在2007年的《物权法》中得以确立。与此同时，在《物权法》中，还将农村宅基地的使用权从建设用地的使用权中完全独立出来，并作为一种单独存在的用益物权，这也是中国所特有的用益物权的形式。对农村土地产权的物权性质的确立和明确，不仅有利于农村土地资源的优化配置，同时也大大提高了土地的利用效率，极大地促进了农村经济的发展，并最终推动城乡经济一体化的发展。

我国农村土地物权法的践行及其制约因素

物权法的颁布与农村土地制度改革。2007年10月正式实施的《物权法》，把农村宅基地使用权和农村土地的承包经营权用益物权解释，这种做法对广大农户在自主经营时的权利提供了保护，也推动了农村经济能长期的持续的稳定的发展。但现行农村土地制度以民法通则、现行宪法、农业法、物权法和土地管理法等法律做基础，一些规定还不确切，还需要进一步的细化，而且希望能有新突破。

归属与权利的主体界定上具有含混性。农民集体所有权是集体土地所有权的转换，这是由我国的农村集体土地相应法律所规定的。但由于村农民、农民和组农民的集体所有权存在所有关系的多层次性，导致每项权利关系尚未确定。在各国立法的原则中，物权法都运用物权法来定注意的条款，在事情发生前法律用强行的方式对物权的内容、种类和它的效力等进行规定，当事人对内容方面的意思自治是不被允许的。同时，因为每个国家的所有制存在差异，以土地物权制度为代表的物权法和各国政策性的规定彼此间关系很密切。在物权效力和物权法原则问题上，各国的物权法都存在相通性，但是因为受各个国家的政策和习惯影响，各国物权的种类却存在着巨大的差异性。

“公共利益”界定不清。《物权法》规定物权保护公共权益，所以私权益不得损害公共利益。但现实法律中，我们并没有对“公共利益”进行清晰地界定。如我国宪法规定，国家为了公共利益可依法征收集体所有的土地及其他不动产。但是这种赋予性权利并没有进行具体的制度设定和条令限制，只是对公共利益这个词语进行了初步的概述。其中《土地管理法》规定国家的合法土地征收行为必须向土地所有人予以补偿，还必须通过申请程序。并且禁止任何单位和个人非法转让土地。国家只能用于公共利益的目的来征收土地。但是在现实生活过程中很多政府单位为了扩大政绩或者单位房屋建设，在进行着不以公共利益为目的的建设，这显然违背了公共利益的原则。

推进我国农村土地物权法律体系的构建之策

完善土地物权流转方式。我国的现行土地政策中，是以农村的集体单位管理农村土地，而该方式的主导因素在于创立土地制度之时，受到社会主义特有市场经济模式的影响。其主要表现特征为：一是农民耕地使用者由土地的集体所有者管理，集体所有者的使用职能位于其所有权限阶梯中的第二位；二是土地所有者拥有使用分配权，可将使用权利交予他人，并要求获得有偿回报。通常土地所有者本身并不是使用土地，多以承包外租等形式交由其他农民使用，该方式为承包经营，由于所有者本身不愿进行耕地工作，从业于农耕工作的农民对耕地有着极强的渴望，故而将土地的使用权租让，在提高土地整体使用面积的同时，也对农民工作的积极性有着很好的促进作用。就我国耕地浪费等问题，应积极采取措施进行解决，可执行多元化承包经营，将土地的使用方式丰富起来，着手建立能够提升农民工作积极性的物权流转方式，进而促进整体市场的开发。

培育农村土地流转社会需求。一是提高农民就业效率，促进转租机制有效进行。农民牢守土地在于其缺乏对自身劳动力的认知，以及本身对农村的归属感，一方面则需从农民非农业就业入手，解决农民低收入、无保障等，进而提升农村整体劳动力价值；另一方面还可结合农村本土企业，以小型乡镇企业为主要农民就业入口，在其实现经济提升后，为农村增强基本公共设施建筑。二是打造本土产业，有规模的经营土地。全方位推动农村可提升经济效益产业，扩大农村耕地集中使用需求，以产业带动农村土地集中经营。

建立土地流转市场完善土地流转机制。一要确立中介机构权限。由中介改造土地流转形式，以其自身职能解决流转过程中的问题，为市场的建立增加可能性。二要创立信息平台。由政府部门组织建设，在平台中可自由进行信息交换，进而将土地流转所要求信息加入信息平台，使平台本身成为合理、合法的交易场所。三要完善土地合同。在农民进行土地流转行为时，要求必须签署相关书面合同，并在合同中严格规定租用相关信息，以此形成法律依据。

以土地制度改革为契机，推进城乡土地集约高效利用。一是促进规模化建设。对土地进行使用权承包经营，使土地法定使用者数量减少，进而提升土地整体化经营，有效的满足生产效率的提高。二是推进农村聚落建设。在促进耕地流转时，应加快农村建设，使农民在失去土地后能从业与家乡，减少对城市的人口冲击，并提高农村收入。农民获得保障生活的收益，能够促进土地流转的加速进行。三是强化保障耕地面积。在建设过程中应首要保障土地的耕地使用面积不缩减，在此基础上为农民提供公共服务设施及收入性建筑建设的土地。四是构建城乡一体化发展空间格局。一方面要促进城乡一体化步伐，另一方面要减少城市化土地使用成本。

【作者单位：江西财经大学法学院】

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