行政法人制度检视

李宁卿　吴志红

【摘要】行政法人制度是日本和我国台湾地区所推行的行政改革制度，是政府瘦身和提升公共服务效率的产物。行政法人被赋予了独立的公法人资格，拥有更大的人事、财政和专业的自主权限，接受主管行政机关的绩效评价。行政法人制度目前还处于推广和试验阶段，在很多重要领域仍然存在争论。

【关键词】行政法人 新公共管理 公法人 检视

行政法人制度源于日本，是日本于20世纪90年代中期开始推行的行政改革的重要内容之一。21世纪初，我国台湾地区也开始顺应新行政管理的潮流而进行政府改造，遂开始推行行政法人改革。行政法人制度的核心是对政府的公共职能重新进行切割，其中必须由政府承担，但是不必从政府亲自提供的公共服务中分离出来，而是由具有公法独立法律人资格的公共组织承担，并赋予其比一般科层制行政机关更大的人事和财政自主权，对其进行绩效管理，追求公共服务效能的最大化。目前日本和我国台湾地区的行政法人制度已初步建立，但是同时也存在很多争论和问题。

行政法人制度概论

行政法人的涵义。行政法人制度在日本和我国台湾地区的立法中定义大致相同，如日本《独立行政法人通则法》第二条规定：“从国民生活及社会经济安定等公共性观点来看，有确实实施必要的事务及事业，而在国家本身并无必要成为主体以直接实施之事项中，于委由民间的主体实施时，对于有不一定无法实施之虞的事项，以能够有效率地且有效地实施为目的，而依据本法及个别法之规定设立之法人”；台湾《行政法人法》（草案）第二条第一项规定：“本法所称行政法人，指国家及地方自治团体以外，由中央目的事业主管机关，为执行特定公共任务，依法律设立具人事及财务自主性之公法人”。

行政法人的创设目的。日本的《独立行政法人通则法》规定：日本创设独立行政法人的目的是国家精简及业务效率化。在日本，行政改革的主要目的就是国家行政精简化，具体方式可分为“水平精简”与“垂直精简”，前者是通过民营化、行政委托及管制缓和等推动政府与民间角色的重新定位，即“国家行政活动本身之精简”；后者则是进行行政组织的改编，将行政活动分为“规划定立机能”和“实施机能”，而将实施机能由新创设的行政法人来担当，并将其置于国家行政组织之外，即“国家行政组织之精简”。①我国台湾地区的“行政法人法”草案规定台湾创设行政法人的目的是“融合公私组织之优点与特性、增进用人弹性、减少采购会计的限制、强化经营责任及成本效益、开放多元参与”。虽然在立法上的措辞与日本不同，但是其目的实际上并没有本质的差异，同样也是强调提升效率，通过创设国家行政组织以外的公法人组织进行国家行政组织的改革。

行政法人的自我管理机制。日本的独立行政法人采取以首长制为主，并设监事与干部（理事），法人首长及监事由主管部会首长任命，其他法人首长则由法人首长任命；我国台湾地区的行政法人一般采取董（理）事会制度，但根据其组织规模或任务特性的需要，不设董（理）事会，置首长一人，董事、监事、首长由监督机关或行政院长定期聘任。

行政组织的业务运营及绩效评价

行政法人均须制定目标计划并接受特别成立的评价委员会的评价。日本的独立行政法人须于开始营运之际提出“业务方法书”，并按由主管部会制定“中期目标”，订定“中期计划”和“年度计划”，呈报主管部会首长认可并公告，在“中期目标”结束后三个月内提出“事业报告书”，由总务省和各部会分别成立的独立法人评价委员会进行评估，最后由主管大臣在中期目标期间终了之时做全盘检讨。我国台湾地区的行政法人在开始营运之前也须制定发展目标和计划，并报请主管机关核定，同时订立年度营运（业务）计划及预算、年度执行成果及决算报告书，报请监督机关核定或备查，在部会中设行政法人绩效评鉴委员会，由主管机关规定绩效评鉴的方式等事项。

财务制度。日本和我国台湾地区的行政法人都需由政府在法定预算范围内核发经费，并采取不同于行政机关的特别会计制度。日本的独立行政法人采取企业会计制度，财务报表须经主管机关认可，设专门会计监督人监督财务，行政法人进行财产处分须经主管部会认可。我国台湾地区的行政法人制定了一套特别的会计制度，财务报表须经合格会计师进行财务报表的查核签证，审计机关可以审计其决算报告。

人事制度。日本和我国台湾地区都出于顺利推行行政法人制度改革的目的，而在行政法人组成人员的身份上进行了特别的设计，也体现了一定的妥协。日本将独立行政法人分为“特定独立行政法人”与“非特定独立行政法人”，前者的成员具有公务员身份，而后者的成员不具有公务员身份。虽然日本的《独立行政法人通则法》对两种类型行政法人的概念分别进行了规定，但是“独立行政法人两类型化之理由，并无特殊理论基础，纯属政治妥协之产物”。②《独立行政法人通则法》还规定了独立行政法人之成员权益事项相关法令的排除适用，禁止成员兼职营利事业工作。我国台湾地区的行政法人的成员分为现职人员与新进人员，现职人员保留公务员身份，而新进人员则不具有公务员身份，其权利义务关系由个别行政法人之人事管理规章及契约进行规定。

监督制度。日本对独立行政法人的监督主要分为行政监督和立法监督。行政监督包括两个方面：一个方面是独立行政法人的人事管理、年度运营计划及预算、年度执行成果及决算报告书须报主管部会审查或核定；另一方面是主管部会随时会对独立行政法人的行为进行检查、要求其提出改善措施，甚至可以给予行政制裁。

我国台湾地区对行政法人设置的监督制度比日本更为周详一些，包括监督机关的监督、立法机关的监督、监察监督和舆论监督四个方面。监督机关的监督是指行政法人的董（监）事由监督机关聘任，营运计划、重要规章、年度预、决算须报请监督机关备查或核定；立法机关的监督主要是行政法人的组织法律、由行政机关拨付的经费等须经立法院审议；监察监督是指审计机关可以审计行政法人的决算报告书；而舆论监督主要是指行政法人的有关资讯必须依政府资讯公开法令予以公开。除了上述四种外在监督制度之外，我国台湾地区行政法人一般实行董（监）事制度，其董事会和监事会也可以被视为实施内部监督的机构。

行政法人制度现存之争论

行政法人制度自日本于20世纪90年代后期开始推行，目前只有日本和我国台湾地区采用，并且还都处于试验推广阶段，难免存在争议和不足之处，笔者试述如下。

行政法人的推行范围和种类。虽然日本和我国台湾地区的相关立法都对行政法人的任务进行了描述性的规定，例如台湾《行政法人法》（草案）第二条第二项规定：“前项特定公共任务，以具有专业需求或须强化成本效益及经营效能，不适合由政府机关推动，亦不宜交由民间办理，且所涉公权力行使程度较低者为限”；而日本的《独立行政法人通则法》也规定了先行排除直接且限制个人权益、公权力行使程度高、需以国家名义成立之事业及与国家重大危机管理等需由国家直接执行之事务，再就是否确有实施必要、民间无法办理、须由单一主体独立实施等因素，予以筛选。但是这些规定的用语并不精准，因此并没有就行政法人所适用的范围给予明确界定。实际上，对行政法人的范围进行界定就是对行政法人所要提供的公共服务与国家高权行政以及可以民营化的公共服务之间的界限进行划分，而这正是后现代国家进行行政改革的中心任务，目前各国都处于摸索时期，要想进行精确划分是十分困难的，也正因为如此，行政法人制度在推行过程中一直存在着针对某种、某个机构能否行政法人化的争论。

另一方面，在已经确定能够行政法人化的机构中，在日本和我国台湾地区还没有出现成型的分类方式。成型分类方式的建立，将大大减少目前行政法人化的试验成本，并减少推行的阻力。因为公共服务的内容千差万别，因而日本和我国台湾地区都采取通则法加个别法的立法体系，显示行政法人机构的个体特殊性。但在强调行政法人个体机构组织和任务的特殊性的同时，很难对其进行大致分类，并根据分类分阶段推行。日本将独立行政法人的大致范围限定于试验机构、研究机构、文教研习机构等非权力行政活动，我国台湾地区于2005年4月及11月选定的第一波及第二波优先行政法人化的机关范围也大致相同，但是其中的机构仍然是性质各异。

行政法人的组织结构。行政法人制度的最大特色在于赋予行政法人独立的公法人地位，“构建出一种具有独立性、中立性、专业性、高效率、有成本效益分析观念且具企业化经营特质的现代行政组织”，而行政法人的中立性与独立性与其内部管理组织体制的设计息息相关，但是日本和我国台湾地区对行政法人管理组织的设计并没有体现其对行政法人中立性与独立性的保护。

日本的独立行政法人是以首长制为主，并设监事及干部（理事）。法人首长及监事由主管部会首长任命；我国台湾地区的行政法人则实行董事会制度，得视其组织规模或任务特性之需要。不设董（理）事会，设首长一人，并设监事或监事会，董事、监事、首长由监督机关或行政院定期聘任。可见，行政法人实行的是外部监督体制，其决策者或决策机构一律由行政机关外部派任，而不像公法社团法人那样实行内部民主自治制度。

内部成员身份之划分。创设行政法人的目的之一在于国家行政组织的瘦身，因此行政法人不再是国家行政机关，以此逻辑，其中的工作人员也不应属于国家公务员。但是日本和我国台湾地区在推行行政法人制度的过程中都以一定形式保留了部分行政法人工作人员的公务员身份。日本是通过《独立行政法人通则法》将独立法人分为特定独立行政法人和不特定独立行政法人，前者的工作人员具有公务员身份，后者的工作人员不具有公务员身份，而且迄今为止，绝大多数行政法人化的机构都是特定行政法人。我国台湾地区的《行政法人法》（草案）是将行政法人的工作人员分为现职公务人员与新进人员，现职公务人员按“保留身份、权益不变”原则保留公务员身份，而新进人员不具有公务员身份。③

行政法人之财务制度。行政法人的财务制度在独立性的要求下也被赋予了一定的灵活性，从而脱离了行政机关的会计制度，采行自己的会计制度，日本的独立行政法人采行企业会计制度，我国台湾地区则订定独立的行政法人会计制度。

在行政法人的财务制度方面有两个方向截然不同的担心：一种是担心政府仍然负有向行政法人核拨经费的义务，政府会否借核拨经费造成对行政法人财务之控制；另外一种担心是，行政法人需运用企业精神提高收益，是否意味着将来会自负盈亏，政府推行行政法人的真实目的是否为甩包袱？是否所有行政法人都适合这种财政体制，如国立大学。这两种截然相反的担心其实正反映了行政法人的复杂类型，不同类型的行政法人对政府的财政政策有不同需要，并不是简单的一个立法就能解决的。

行政法人之绩效评价。该问题与行政法人的范围和种类密切相关。行政法人制度推行的目的在于提高公共服务质量，而提升公共服务质量的标准就是行政法人的绩效评价体系。日本和我国台湾地区的立法虽然都使用了大量篇幅来规定行政法人的绩效评价制度，如规定了评价委员会的组成、中期目标和运营计划等的确定、审核等，规定也算周详。

但是还是有学者表示担心，一种担心是宏观上的，认为规定得再周详，也难以确保评价的客观性，尤其是在我国台湾地区，或许因为是外行评鉴内行，或许是因为立场重于专业，总之在我国台湾地区有其文化因素的病根；也有人认为，因为行政法人的类型多样，任务千差万别，所以应依照个别的行政法人来具体设计更为专业化和细致的评鉴体系，避免因为评价指标的粗疏而使绩效评价流于形式；但同时也有学者指出，应“以营运绩效作为最主要的考量，再加计公益因素，而应避免具体的个案性的指挥监督，否则会失去行政法人建制之意义”④。

国会对于行政法人之监督。行政法人虽然独立于国家行政机关之外，但是仍然具有公法人身份，承担着提供公共服务的任务，因此在理论上仍属于行政之一环，应受到国会之监督。但是，从日本和我国台湾地区的立法来看，国会的监督都被淡化了。如日本《独立行政法人通则法》仅规定政府每年须向国会报告特定独立行政法人之固定职员人数；而我国台湾地区直接关于立法机关监督的规定只有：对行政法人的组织法律、由行政机关拨付之经费等，须经立法院审议。

对此，有学者认为这种规定并不充分，认为行政法人的改革固然在于摆脱普通行政机关受国会传统的预算监督，但是并不等于消减国会的监督，而是应该设计新的监督机制，这种监督机制涉及到从行政法人的预算案审议到后续的执行阶段，认为这是行政法人法在我国台湾地区能否被接受的关键，也是权力分立的重要课题。

行政法人化后之相关法律关系。行政法人制度目前的重点在于组织法上的建制，是将一部分执行公共任务的机关从传统的行政机关中分离独立出来，赋予其独立的公法法人地位。但是随着行政法人制度的确立和推行，在组织法上解决了相关问题后，行政法人提供的公共服务与其利用者之间的法律关系如何定位就必然成为后行政法人化时期的重要法律课题。这涉及传统公营造物理论的相关内容。如果不将行政法人与公营造物相联系，那么后续的法律问题将非常复杂，比如，是否因为行政法人是公法人，它与其利用者之间的关系就全部都是公法关系，都可以适用公法救济程序和适用国家赔偿？纵使这些问题在已有的立法中可以找到答案，如台湾“行政法人法”草案第三十七条就规定不服处分者，得依诉愿法向监督机关提起诉愿，而该处立法的理论根据又是什么？这尚需引起学界的重视和进一步的研究。

【作者分别为苏州大学王健法学院博士研究生，河海大学法学院讲师；本文系江苏省教育厅重点项目“行政刑法新论”部分研究成果，项目编号：08SJB8200011】

【注释】

①②蔡秀清：“日本独立行政法人制度”，《月旦法学》，2002年第5期，第66～67页，第68页。

③董保城：“行政法人在台湾发展之理论与挑战”，《宪政世代》，2007年第1期，第63～64页。

④翁岳生：《行政法》（上），北京：中国法制出版社，2006年，第266页。

责编/韩露（实习）