整体政府理论对我国大部制改革启示及反思

黄冉

摘 要：20世纪90年代后国内外学术界在对新公共管理运动回应与反思的过程中提出了一些新的政府改革治理模式。整体政府理论为了克服新公共管理伴随的“分散化”、“碎片化”特征，强调部门之间的合作与协调，其对于我国大部制改革的实践具有借鉴指导作用。然而我们不能忽视的是要在更全面的视角下加以考量。

关键词：新公共管理；整体政府；大部制改革

一、整体政府的内涵理解

整体政府所强调的治理模式是这样一种政府改革的模式，即在公共政策的过程中，多元的公共事务管理主体（政府、社会组织以及政府内部不同基层不同部门等）基于协作的管理方式，在治理活动中保持协调一致，进而达到功能整合。以此来实现有效的资源利用，为公民提供更彻底的，无缝隙服务的思想和行动目的。

基于这样的内涵理解，可以说明“整体政府”强调提供有效而优质的公共服务，这也是其根本目的，不同方式的“协同”、“协调”或“联动”是这一概念在管理的功能部分发挥作用的基本特征。学者普遍认为，“整合”是整体政府理论内涵中最本质的内涵。“整合”的概念一方面可以包括在行政系统的内部不同部门之间基于各自业务流程所形成的政务协同，另一方面也包括了政府作为整体在公共服务供给的维度与企业、非营利组织、或者社区之间共同合作所形成的公私合作的伙伴关系。基于这样的模式，行政系统的组织结构和其中的全方位资源得到了整合，部门界限从而被打破而，同时使部门成为了公共政策及公共服务流程上的不同环节，实现跨部门政务的网络化协同与无缝对接[1]。

二、整体政府理论发展的必要性

（一）整体政府理念的发展是对新公共管理的批判

第一方面，整体政府理论可以看做是对新公共管理改革中公共部门存在的结构性分化改革的一种回应。这一改革导向是为了克服新公共管理存在的“分散化”、“碎片化”现象，它更强调部门和层级之间的共同的协调与合作，来从宏观层面上提高政府工作的效率和效益。

第二方面，整体政府理论调整了新公共管理中权力运行基本模式，值得注意的是这并不是一场根本性的变革。如何理解这样的非激进式的探讨，首先这一理论倡导社会参与，达到“善治”是管理实现的最终愿望。社会发展的良善途径，应该是多元主体在一致目标上的认同，相互协力。即实现资源的有效利用也促进了不同主体之间的认同，建立良性循环的关系。我们看到无论是在新公共管理时期学者们强调的放权于民抑或是整体政府理论所强调的横向上部门合作，还是纵向的中央-地方的建立合作式的伙伴关系进行的联动治理，其实都是在政府、公民社会以及第三部门之间寻求共治。其次，建立服务型政府是新公共管理改革运动中的一个价值层面的导向。因此，不难看出整体政府在治理方式的某些方面上与新公共管理有所不同，但二方在目标的设立上其实是殊途同归的，那就是为公众提供更为优化，高效的服务，满足公众对于公共服务，公共政策的更高需求。

（二）整体政府理念兴起满足了应对日益复杂公共事务的需要

新时期的政府面临着20世纪以前公共事务管理所从未遇到过的挑战。社会事务复杂化，多样化使得管理问题难以简单地由单一的部门或组织快速有效处理。于此同时，由于权责界限划分不够清晰，因此在公共事务问题的起因和对应的应对措施上，政府的不同部门及不同层级之间也会经常存在分歧点。

以下的特征是在现在公共事务问题上常会体现出来的：权责存在模糊性，往往由于在事务的内部有依赖关系，而其中的因果联系又具多元特质，问题的解决往往会导出其他效应，带来难以预见的后果；这样的动态关系往往是不稳定的。面对这样的复杂问题，整体政府理论可以提出某些参考，比如系统性整体性而非局部的或者线性的思考方式；从多元的外部切入以及可以跨越组织闭合边界的合作能力；强调在公民参与在政策设计的重要辅助作用；尝试面向学习型社会的一种新的治理模式的考量。整体政府理论在这样的思考及反思背景中被提及，所强调的就是跨边界协作所发挥的重要作用。

三、整体政府之于我国大部制改革完善的合理性考量

尽管整体性治理与大部制改革在价值和关注方式存在着很多差异，但其实二者都是在传统官僚体制的基础上进行继承、批判，同时又对新公共管理服务功能碎片化趋势的深刻反思、相互之间存在着很大的兼容性[2]。用整体政府的视角反观我国大部制改革进程中出现的一些问题，比如在部门或者层级的内部缺乏明晰的责任分工、部门之间缺乏协调、职能转变不到位等问题，具有现实指导意义；而在大部制改革的实践中运用整体政府的理论，也有助于理论的完善和进一步发展。

（一）整体政府理论符合大部制改革建设人民满意政府的价值目标

在改革目标上，整体政府与大部制改革有着共同的价值取向。两者的共同点都在于有效地整合公共服务以及社会管理部门，有效解决公民的需要，提供优质公共服务，建设人民满意政府。

（二）整体政府理论符合我国大部制改革行政过程中鼓励协同的理论基点

在大部制改革过程中，不仅要求部门内部各单位之间的协同，也要求部门与部门之间、政府与社会的协同，追求的一种强化协同合作、治理主体扩大化的行政过程新范式，强调中央-地方、地方-地方的政府之间以及各个部门之间通过协同建立一种平等互信的合作伙伴关系，从而实现整体公共利益的最大化。

（三）整体政府理论符合我国大部制改革中建立职能统一政府的现实要求

大部制改革实质是将组织设计或机构进行有意识的重组，来减少机构冗杂冗余以及权责模糊等问题来转变政府的职能。而整体政府理论过正式主张机构组织之间的整合协同，以责任作为其核心要点，整体政府理念的推广有助于我国大部制改革建立职能有机统一的政府的进程。

四、整体政府理论在大部制改革运用中的反思

整体政府理论强调发挥不同的公共管理主体在公共服务中的积极作用，但需要我们注意的是，这一理论不推崇的“各自为政”是有其存在的合理性的。合作本身在某种程度上来说是一项耗费时间和资源的活动。在此基础之上，整体政府也增加了其他的困难，比如不可知的风险、激进的议程和不可控的结果。我们如果放在当前我国大部制改革的进程中来看，整体政府理论提供给我们很多经验，政府想要鼓励更多主体的多元协作，并没有统一，模式化的一种标准。我国大部制改革是一项长期的工程，需要很长的时间，在整体政府理论视角下的深化改革需要更充分的综合条件。

总而言之，在我们讨论大部门制的核心问题时，应该注意到讨论的本事其实是在回答作为一个整体的政府，是否数量变少的大部门真正能达到优于数量变大的小部门效率的实际效果，所以并不是大小部门本身之争，即大部门制是作为整体的政府的优化配置问题[3]。如果各部门间的权责边界在大部制整合中出现了“模糊不清”的情况，那么实现部门之间的整合在现实中会带来权责归属的认定不清的问题。整体性政府视角下的当前我国大部制改革仍然存在着很多观念伤的误区以及实践问题。观念上的误区可能包括：（1）大部必然在体量上比之前的部门体量“大”；（2）大部制改革只是很短的时间段可以一步达到的。实践问题表现在下面的两个方面：（1）合并后的大部门在内部运转不协调，出现新模式下的权责混乱；（2）大部制改革没能足够低突出侧重点。这些观念上的误区厘清会有效地引导公共服务部门解决现实中的问题，是建设职能有机统一的大部制，从而深化我国行政体制改革，实现服务型政府所需要考量的。

注释：

[1] 蒋敏娟.从破碎走向整合：整体政府的国内外研究综述.[J].成都行政学院学报.2011（03）

[2] 李荣娟，田仕兵.整体性政府视角下的大部制改革完善探析.[J].中国政府与政治研究.2011（03）

[3] 张成福，杨兴坤.建立有机统一的政府：大部制问题研究.[J].探索.2008（04）