走向善治：基层社会管理创新的价值要义

李向前

【摘要】基层社会管理是人类社会管理的重要一环，是历代管理者都必须面对的一个课题。进入新世纪，我国进入了以社会建设为重点的新阶段，加强和创新社会管理是加强社会建设的重要内容，在新形势下构建中国特色社会管理体制的过程，其本质就是传统“管理”向现代“治理”转变，最终走向“善治”的过程。

【关键词】基层社会管理 管理创新 治理 善治

我国基层社会管理的演进

中国疆域广阔、人口众多，如何进行有效组织管理，是历代管理者都必须面对的一个课题。为加强基层社会管理，我国历代都采取了各种治理方式，如郡县制、什伍制、保甲制等，其中保甲制度是我国封建社会长期采用的一种基层管控手段，其核心就是将“户”（家庭）作为社会管理的基本单元，由此构筑起封建王朝对全国有力的监控组织管理。

新中国成立后，基层社会行政网络相对薄弱，需要强化政府在基层社会的行政网络来填补。在此背景下，单位制与街居制这两个由政府派生出的基层社会网络承担起了基层社会管理的职能：“单位”负责分配和管理的对象是在职职工和离退休干部，“街居”系统的工作对象是无业者和退休工人。在城市，我国普遍采取了单位制这种特殊的组织形式，单位不仅仅是专业化的工作场所，而且是一种负责把居民家庭和社会生活以及政治管理统合在一起的社会组织和空间组织，单位制逐步成为了我国政治、经济和社会体制的基础。

与单位制相配套的城市基层管理，目的是加强对单位以外人群的管理。1954年我国通过了《城市街道办事处组织条例》以及《城市居民委员会组织条例》，街道、居委会组织开始在我国城市普遍设立，标志着我国初步构建起了以市、市辖区、街道办事处为主体的国家行政力量和以居民委员会为主体的居民自治力量相结合的城市基层管理体制。

十一届三中全会以来，我国坚持改革开放基本国策，逐步推进计划经济向市场经济转型。由于传统的单位制管理造成了企业包袱沉重，缺乏生产积极性和竞争力，所以很多传统的“单位”都按照“政企分开”、“社企分开”的原则和建立现代企业制度的要求，轻装上阵转变成为自主经营、自负盈亏的市场主体，“单位办社会”的做法被彻底否定，“单位”原来承担的许多社会化功能逐步回归社会。在工业化和城市化进程中，原来“街居制”承担的传统的“弱势群体”服务对象越来越与社会需求不相适应，社区制在其背景下应运而生。

虽然社会主义制度下的基层社会管理与我国历史上的基层社会管理在本质上是不相同的，但其在管理的形式上都注重以自治形态来推进，这一点却是共同的。

新时期基层社会管理创新需要理念先行

社会管理创新是加强社会建设的必然要求。改革开放以来，我国经济持续快速增长，综合国力极大提高，人民生活普遍改善。然而，在经济建设取得巨大成就的过程中，特别是20世纪90年代中期以后，各种社会问题、社会矛盾、社会冲突也在增加。从某种意义上讲，当前中国社会是一个发展迅速、变化剧烈的“问题社会”，老问题还没有解决，新问题就开始生发并接踵而来，一些问题缺乏解决的有效手段。

从经济社会发展阶段性变化规律来看，中国已经进入发展的新时期，加强社会建设、促进经济社会协调发展已成为新时期面临的主要任务。我们党对中国社会转型的认识日益清晰，在党的十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》中，将社会建设纳入社会主义事业的总体布局，这是我们对中国特色社会主义事业的新认识、新概括，标志着我国进入了社会转型的新阶段，即以社会建设为重点的新阶段。

当前，社会体制与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，如社会结构不尽合理、社会服务体系不够健全、社会组织体系有待完善等，这需要加快推进社会体制改革，创新社会管理体制，从整体上加强社会建设，实现经济社会协调发展，推动社会主义和谐社会建设。

创新社会管理需要树立“治理”理念。当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，同时也面临不同以往的风险和挑战。现行的社会管理在体制、机制上都还难以完全应对社会转型时期出现的社会矛盾。社会管理创新需要改变过去惯用的以政府的单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控压罚为主要目的的传统模式，逐步向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变，最终构建起与社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及社会和谐要求相适应的中国特色社会管理体制。

构建中国特色社会管理体制的过程，其实就是传统“管理”向现代“治理”相转变的过程。全球治理委员会对“治理”提出了全新的阐释：治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理有四大特征：治理既非一套规则，也非一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制而是协调；治理主体既有公共部门，也有私人部门；治理是持续的互动，而不是一种正式的制度。

作为一种新的社会管理方式，治理与传统的“管理”相比，首先是拓宽了权威的来源基础，权威不再仅仅来源于法令法规，还可以来自公民的认同和共识。其次拓宽了权威的来源部门，即权威不再仅仅来源于政府机构，还可以来自私人机构。最后扩宽了权力的运行方向，即权力不再仅仅以自上而下的单一方向运行，还可以是上下互动式的运行。

走向善治是创新基层社会管理的价值要义

善治的涵义。治理的最高标准、理想状态是达到“善治”，这是基层社会管理创新的价值要义。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”。善治的本质特征就在于它是广大人民群众对社会生活的合作管理，是国家管理与社会协同的最佳状态。从善治的主要特征而言，其在主体上是“善者治理”，在其中发挥主导作用的政府，更应是公开公平公正的治理者，实现社会公众福利最大化；善治在方式上是“善于治理”，这不是建立在单方基础上的行政命令，而强调建立在现代平等契约基础上的良性互动和合作；善治在结果上是“善态治理”，即多元和谐的社会状态，社会中出现各种利益矛盾冲突能通过社会机制化解，达到“和而不同”的社会美妙状态。

善治具有如下基本要素：一是合法性。这里的“法”强调的是人们内心所认可的权威、秩序、规则。二是透明性。政治透明是善治的重要内容，政治信息的公开化，既是保障公民知情权的基础，也是公民有效参与公共决策、监督过程的重要环节。三是责任性。每个社会主体对自己的行为应负责，尤其是掌握着社会公共资源的管理机构、管理者，由于承担了一定职务所以必须履行一定的职能和义务。四是法治。宪法、法律是公共政治管理的最高准则，有法必依、执法必严、违法必究。五是回应。回应要求公共管理机构和人员必须对公民的要求作出及时的负责任的反应。六是有效。这主要指管理的效率，在投入一定的情况下，通过合理设置管理机构，科学规范管理流程，降低管理成本，使产出最大化。七是参与。公民的参与程度越高，善治的程度就越高。八是稳定。这包括政治稳定、经济稳定、社会的稳定。九是廉洁。这就要求政府官员奉公守法，公职人员不以自己的职权徇私舞弊。十是公正。就是公民在政治权利和经济权利上均享有平等的权利。

善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的社会管理过程，在此过程中，公民广泛参与，政府与各级各类社会组织有效合作、良性互动，以实现社会公共利益最大化。善治需要政府与社会的良性互动，从全社会范围看，善治离不开政府，更离不开公民，只有形成一个健全和发达的市民社会，才有可能实现真正的善治。

走向善治的切入点。一是厘清政府、市场、社会间的职责。改革开放30多年来，中国社会正从总体性社会逐步向政府、市场和社会分离形成多元化社会格局转变。政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系都已发生深刻的变化，传统意义上的政府行政行为已不能很好地适应建立完善社会主义市场经济体制和社会管理格局的要求。面对多元社会的需求，中国的行政体制也需逐步从行政全能型政府转向政社分离，把政府行政职能与社会的自我管理职能分开，使得社会能够自我组织、自我规范并不断产生社会运作的活力。

二是完善参与机制。公民广泛参与政治管理，实现政府与公民的积极有效的合作，这是当前推进善治的重要内容。这需要公民必须拥有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，从而与政府一道共同形成公共权威和公共秩序，而民主政治就是保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制。没有民主，善治便不能存在。公民的知情权、选择权、参与权、监督权都需要通过民主方式来实现。

三是有序培育发展规范社会组织。随着政府职能的转变，原来由政府包揽的经济、社会事务将部分交由社会组织承担，政府面临着对社会组织有序培育发展和依法监督管理两大任务。这需转变、规范和完善政府对社会组织的行政管理职能，从公益服务的惟一提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规划规则和监督评估。这既要大力培育服务类社会组织，引导其为社会提供更多服务，以满足人民日益增长的需求；也要加强对社会组织的监管，保证社会有序，保持社会稳定。

【作者为成都理工大学副教授】

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