土地流转与农民利益保障机制的探究

顾潇洁　罗媛媛　王帅

摘要：“三农”问题是政府和人民关注的根本问题之一。自1979年以来，我国综合实力不断增强，人民生活水平不断提高，农业规模化、产业化和机械化逐步实现，并推动了农业现代化进程。同时，农民利益保障问题也日益在土地流转机制中体现出来。

关键词：土地流转；利益保障；城乡统筹发展

一、引言

加快农村土地流转、实现适度规模经营，是提高农业产业化经营水平和优化土地资源配置的有效方式，也是深化农业综合配置改革的现实课题和破解“三农”难题的关键，更是建设现代农业的客观要求和推进城乡统筹发展的突破点。建立高效灵活的土地流转机制对加快新农村建设、解放农村生产力、增加国民收入意义重大。本文从农民利益保障机制的保障对象、保障资金、主管部门等方面进行分析，以切实保护地农民的利益。

二、土地流转与农民利益保障机制研究的必要性

（一）研究背景

“十二五”是江苏省全面建成小康社会并向率先基本实现现代化迈进的关键时期，也是加快农业现代化建设、推进城乡一体化的重要时期。2012年，经国家农业部批准，东海县被确定为国家农村土地承包经营权流转试点县，为江苏省两个试点县之一。基于此，本文拟以东海县农村土地流转和农民利益保障为研究对象来体现本文的中心思想。

东海县是闻名中外的中国水晶之都，全县总面积2037平方公里，耕地181.2万亩，人口118万，全县有17个乡镇、2个国营场，是一个典型的农业大县。2012年城镇居民人均可支配收入为19726元，农民人均收入9910元。农村土地承包经营权流转规范化管理和服务既是调整产业结构、发展适度规模经营的重要途径，也是发展生态高效现代农业、增加农民收入的有力举措。东海县于2007年年初在稳定家庭承包经营制度的基础上，创新农村土地承包经营权流转机制，用股份制形式化解土地分散与规模化经营的矛盾，在一个新的起点和新的阶段，推进农村土地承包经营权流转规范化管理和服务体系的形成。

东海县农村土地承包经营权流转工作起源于90年代初期，历经农户自发流转、政府引导流转相互交织、政府依法积极推动流转三个阶段的发展。

（二）研究目的和意义

根据2005年的《农村土地承包经营权流转管理办法》，土地流转是指土地使用权流转。土地使用权流转是指拥有土地承包经营权的用户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

首先，土地流转能够释放大量的农村劳动力。农民将土地通过转包、转让、出租、互换、抵押、入股的方式流转出去，能够最大限度地节约时间和劳动成本，增加收益。其次，土地流转能够促进农业规模化经营。在农村，很多农民相互调换田块，协调耕作和集约化经营，扩大农业生产经营规模。东海县的“鸿禹山庄”农业生产合作社等是土地流转的成功案例。东海县鼓励村集体经济组织积极组织和引导农民将土地承包经营权化为股权，组建土地股份制合作社。以土地股份合作社的方式，组团发展土地特色经营，抱团参加土地规模流转。

土地流转中保障好农民的根本利益是农民生活的保障，不仅要保障好农民的土地承包经营权，还要保障好农民的土地所有权。东海县提出的保障机制主要有：加强服务指导，完善信息系统，建立土地流转信息库；完善调处机制，做好土地纠纷的调解工作；加大资金扶持力度，积极组织申报土地规模流转项目。

研究好土地流转和农民利益保障机制是完善土地流转管理的有效方式之一，是进一步规范土地流转行为的必然要求。

三、土地流转与农民利益保障机制研究的理论基础及存在问题

（一）土地流转机制与农民利益保障机制

2008年年初，东海县在稳定家庭承包经营制度的基础上，创新土地流转机制，用股份制形式化解土地分散与规模化经营的矛盾。成立了23个土地流转服务中心、村级设信息员或服务站。通过农业项目引领，成立了50家土地股份化合作社，全县农村土地流转面积5万亩。表1为东海县2008、2009年流转土地面积与流转土地耕地的比例。

2009年，东海县委、县政府出台了《关于扶持土地流转的实施办法》，拿出300万元用于扶持服务中心和合作社的发展，实施办法对如何扶持进行了详细的规定：符合标准的土地流转服务中心，每个补贴2万元；符合标准的土地股份合作社，新流转土地每亩补贴100元。2010年，全年粮食播种总面积152.94千公顷，同比增长1.7%，粮食总产量104.15万吨，增长2.5%；油料播种面积9.78千公顷，增长1.0%，油料总产量3.91万吨，下降3.8%；全年新增高效农业面积7.11千公顷，其中新增设施农业面积4.11千公顷。2011年，全年粮食播种面积155.27千公顷，比上年增长1.5%，粮食总产量109.39万吨，增长5%；油料播种面积9.74千公顷，下降0.4%，油料总产量4.38万吨，增长12%。2012年以来，东海县财政局在财政支农资金管理工作中，不断创新资金管理机制，推进财政支农资金整合，强化资金绩效管理，不断提高财政支农资金精细化管理水平。

从以上东海县的农业发展和创新中可以看出，土地问题是“三农”问题的核心，解决好土地问题是农业产业化现代化的关键。城乡统筹发展，重点是解决“三农”问题。由于“失地失利、失地事业”困难的存在，土地流转政策并没有普及到整个村镇，也没有被大多数农民接收。本文从土地所有权归属、征地补贴政策、农民就业和失业等方面来分析农民利益保障机制存在缺陷。

（二）农村土地所有权归属

我国《土地管理法》规定：农村和城市的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地、自留山，属于农民集体所有。土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地并从土地上获得利益。明确土地所有权归属问题，是有效实现土地流转的根本问题。现实情况中，“农村集体”的概念模糊不清，不少农民用地被征用或在不自愿的情况下被流转，这样自然就威胁到了农民的利益。

（三）流转形式

土地主要以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转承包经营权，发展多种形式的土地规模经营。政府主要扶持的对象为“种粮大户或农民兴办家庭农场流转土地进行规模经营”、“专业合作社规模流转农民土地”。发展“合作社+农户”的经营模式，能动员农民将土地流转给专业合作社发展规模经营。但是，零散的耕地不方便集中流转，程序麻烦不容易解决，难以进行机械化耕作，费时费力，对水力设施建设和土地规划建设问题来说也是难题。农民土地流转的形式和程序受理并没有得到全方位的重视。

（四）流转价格和征地补贴

一般的土地流转计价方式有三种：实物计价、货币兑现；现金计价，固定浮率；土地股份计价。土地流转计价主要由双方协商确定。对于流出方，依靠这种方式获得的收益并不足以维持生计；对于流入方，并没有多余的资金和能力加强基础设施的建设。

就当下社会情况而言，征地补贴也存在很大问题。地方政府或村委员会村集体与农民互争利益，农民不能够从被征地上收获足够的收入。这种现象为农村社会稳定埋下了隐患。

（五）失地农民保障

土地是农民赖以生存和发展的根本，在物价上涨、就业困难的这一时期，没有一技之长的农民们更是宁愿守着自己的一亩三分地寻求心底的踏实，不愿意进行土地流转。这一方面体现了社会保障机制的不全面，也体现了农民失地即失业的现象普遍存在。

四、解决土地流转中农民利益保障机制问题的建议

（一）政府政策的帮助和扶持

1.推动土地规范流转

东海县按照“确权到户、两权分离、价值显化、市场运作、利益共享、规范管理”的思路，完善县农村产权交易所、乡镇农村产权交易中心网点和农村产权交易信息服务点，对辖区农村土地流转进行规范化管理。鼓励发展多种形式的土地流转中介组织，促进土地流转活性化。中介机构要建立一体化服务机制，从法律法规的宣传、流转程序和注意事项咨询，到土地质量的审查、审定，再到流转手续的办理，最后到土地流转合同的依法签订，都要切实面向农民全体，为农民服务。

2.政府的角色

加大各项政策扶持力度，减少政府的行政干预。增加财政有效投入，确保农民在土地流转中得到基本保障。2008年，县委县政府出台了《关于扶持土地流转的实施办法》。该办法规定：符合标准的土地流转服务中心，经验收审定后，每个补贴2万元；符合标准的土地股份合作社，经验收审定后，新流转土地每亩补贴100元；对于流转期限较长的，要求实行流转收益分年段递增。

征地补贴保障机制要保障农民的生活水平，补贴农民土地补偿费和安置补助费，在住房、社会保险、再就业等方面妥善安排农民生活。

另外，针对大规模作业、产业化作业的情况，大多种植设施农业投入资金比较多，如果到冰雪大风等自然灾害，业主无法承担所发生的损失，这样需要政府进行灾害补贴。考虑到“谷贱伤农”的状况，政府仍旧要采取收购农产品等相应措施，积极扶持农产业发展。

3.技术支持

组建专门的农业技术人员，到乡间基层进行观察调研，为农业规模化、机械化、产业化提供专业的评估评测，给合作社、企业进行指导。这样，不仅是为农民生产提供专业保障还为社会人员流动提供了机会。

（二）法律保护

土地承包经营权流转制度的完善应坚持“效率优先，兼顾公平”的物权法理念。农业是国家不可或缺的产业端，农民是农业生产的主要群体。现代农业生产离不开农民和市场，所以，法律切实保障农民利益，完善对市场制度的规范和管理是完全必要和具有现实意义的。

（三）县域特色经济的发展

土地流转必然就牵扯到土地的流出和流入，也必然涉及到农民的失地失业问题。所以解决好失地农民再就业、创业是很迫切的问题。

就东海县而言，东海水晶在全球水晶产业中都是有一定地位的。硅材料产业是东海的支柱产业，也是江苏省政府和国家重点支持的战略性产业。县域经济为农民提供了不少发展空间，是农民再就业的一个好的选择方向。

农民还可以根据当地特色农作物，进行农业推广，进行农产品的加工和销售。

在农民的再就业环节中，当地政府的政策引导和宣传对这一全体起到了关键作用。

五、总结

政策服务人民，法律是人民权利的保障。从全文分析可以看出，当下我国土地流转中农民利益保障机制存在许多不足之处，如何，坚持科学发展观，统筹城乡发展，稳定社会发展，是切实让农民收获利益，再就业发展是关系到未来农业前景的问题。土地规范流转是目前土地流转问题的核心，坚持以“效率优先，兼顾公平”的物法理念完善土地承包经营权流转制度是农村经济发展的加油站。

参考资料：

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（作者单位：武汉东湖学院经济学院）