法眼看“承诺”

戴志华

2013年是新一届人大和政府的开局之年，作为各级人大常委会，一项重要的工作就是任命新一届政府组成人员。通过各地的新闻报道，我们可以看到，许多地方人大常委会在任免中，实行了拟任命人员任前发言制度，也就是人们常说的“任前承诺”。如2013年4月19日，湖南省十二届人大常委会第一次会议上，提请任命的26名新一届政府组成部门“一把手”，在电视直播镜头前向全省人民报告以往工作情况和任职打算，被人们称为“阳光下的承诺”。这样的承诺，在近些年来的地方人大工作中，越来越常见，几乎成为了人事任免程序中的一项“规定动作”。辨析这一制度发展的沿革、现状与趋势，对进一步完善人大常委会人事任免程序，增强人大任免工作的透明度和公信力，强化“一府两院”工作人员的责任意识、公仆意识，无疑具有十分重要的现实意义。

任前承诺的现实图景

任前承诺是一项地方人大由下而上的“草根”式创举，如述职评议、个案监督、执法检查一般，是现实工作催生出来的一种履职形式。从当前查询到的资料可以看到，2000年前后，一些市、县人大常委会在人事任免时，开始以任前发言、任前询问的方式，帮助常委会组成人员更直观、更全面地了解拟任命人员的工作情况和综合素质。如福州市人大常委会从2001年开始，对拟任命干部实行“供职发言”，至2002年5月，共有包括3名副市长在内的85人次在常委会会议上报告自己的工作情况和任职打算，改变了以往常委会任命干部时，只能通过党委组织部门考察材料来了解其德才表现、投票时“只知其名、不知其人”的状况。

在2003年新一届地方人大常委会开始履职时，任前承诺迅速推行开来。许多地方的第一次任前发言、任前询问、任前发言直播就在这个时期相继上演。如湖南省第十届人大常委会第一次会议，就对26名新一届政府组成人员拟任人选的任前发言和主任会议组成人员颁发任命书的情况进行了电视直播，这也是我国首次对省级人大常委会审议人事任免实况进行电视直播。这段时期，一些地方人大常委会还在探索、借鉴的基础上，对人事任免的相关制度进行修改完善，把任前承诺纳入了工作程序。如2003年，衡阳市十二届人大常委会第二次会议通过了修改后的《人事任免办法》，规定“被提请任命的市人民政府组成人员、市中级人民法院副院长、市人民检察院副检察长人选，须到会作任职前发言，并回答常务委员会组成人员的询问。新闻媒体可摘要刊播” 。该市的“干部任命实行‘任前询问制”也被全国人大常委会评为“2005年度地方人大亮点”，成为颇受关注的地方人大工作创新之举。

在接下来的五年里，任前承诺逐渐成为了地方人大常委会人事任免时的必经程序，一些市、县人大常委会还在不断拓展任前承诺的公开范围。如浙江省丽水市二届人大常委会，对28名新一届政府组成人员拟任人选的表态发言，摘要刊登在2006年3月11日的丽水日报上。湖南省娄底市2009年2月26日，对提请任命的31名新一届政府组成人员的任前发言，进行电视直播；五年之后，该市又一次对新一届政府组成人员的任前承诺进行电视直播。

从近期的新闻报道可以看到，任前承诺越来越透明和开放，许多地方人大常委会对任前承诺进行了电视、网络直播，还有的地方在报纸、网络上公开拟任人员的任前发言，大有“立此存照”的味道。这样及时、完整的公开，体现了国家权力对公民权利的诚意，也是地方人大“把权力关进制度笼子”的努力实践。

任前承诺的法律效力

任前承诺之所以让世人关注，绝不是因为承诺之词的华美动人，也不是承诺形式的别出心裁，其核心在于这是一份必须践行的履职誓言。如果说，任前承诺的含金量在于其践行性，那么保障其实践的关键力量就是法律。

宪法赋予地方人大常委会有“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”的职责。作为政府组成部门负责人，其任职承诺就是履行职责的一部分，也是对未来工作的规划和要求，自然属于“向人大负责、受人大监督”的范畴。地方组织法规定，地方人大常委会行使的职权有：“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”因此，如果有代表提出意见、建议，或是在工作中发现和收到人民群众对“一府两院”及其工作人员履职不力的意见和申诉，例如任前承诺没有兑现等，人大常委会可依法启动监督程序，督促其改正。

同时，对履职承诺的重视与践行，还是行政伦理的重要内容。我国传统文化一直强调守信践诺，所谓“商鞅悬木、一诺千金”就是讲权力施行者对公信力应有的态度。公务员法中明确规定公务员应“模范遵守社会公德”“全心全意为人民服务，接受人民监督”“忠于职守，勤勉尽责”“清正廉洁，公道正派”，这些硬性规定，与履职承诺的价值指向完全吻合。事实上，不少“一府两院”工作人员也意识到了任前承诺的伦理力量，如湖南省十二届人大常委会第一次会议之后，一些新任命的政府组成部门负责人，就把履职承诺公开在了本部门的门户网站上，这其实就是自觉接受社会和公众监督的一种无声宣示。

当然，由于条文法本身具有的滞后性，目前还没有一部法律对任前承诺的性质、形式和责任作出明确规定，所以在实践操作中，更多的是依赖于常委会人事任免办法等工作制度。而保障承诺的兑现与落实，凭借的也往往是人大常委会的集体权威和“一府两院”工作人员的政治自觉。但我们相信，随着实践经验的不断丰富和法律的修改、完善，包括任前承诺在内的人大任免工作，将会获得更加明确、更加清晰、更加刚性的法律支撑。

承诺实化的可行途径

承诺的价值在于兑现。如果任前承诺变成了任前演讲，成为拟任人员赢取印象分的“作秀之举”，那无论对承诺者还是受诺者，都是一种莫大的讽刺。可以说，任前承诺从诞生的那一刻起，就必须直面践诺的问题。作为受诺者，地方人大常委会如何督促所任命人员履行好任前承诺，已成为一个无法回避的课题。

从当前各地的实践来看，让任前承诺“落地”的举措主要是承诺公开和履职监督两大类。如前边所说的一些地方人大常委会通过电视、网络、报纸等方式，把拟任职人员的“任前承诺”公之于世，就是通过舆论和民意的“软约束”来推动承诺者践诺。这样的操作已经相对成熟和规范，而且推行的阻力也比较小，所以各地借鉴、实施的速度很快，一两届下来，就实现了从“创新”到“常规”的发展。当然，承诺公开的不足也是显而易见的，因为一项制度如果完全依靠个体的自觉来运行，必然存在着巨大的变异和颠覆风险，所谓“流于形式”就是如此。

因此，近年来，一些地方人大常委会探索实行“任后监督”，以代表视察、专项工作评议、专题询问等方式，对任前承诺的兑现情况进行检查。如湖南省新化县在2010年，对常委会任命的25名政府组成部门负责人依法履行职责、兑现任前承诺的情况进行座谈与测评，对综合满意率前三名进行通报表彰，对综合满意率在60%以下且不满意率在10%以上的三个单位负责人，责成限期整改。陕西省商洛市2012年对市规划局、市建设局、市城管局的中心城市规划、建设和管理，市商务局的商务惠农和市中级人民法院的案件审理等五个方面的承诺内容进行专项评议，对调查中发现的问题进行专题询问。8月21日，商洛市人大常委会对五名承诺人的践诺情况进行满意度测评，并在新闻媒体公开。该市人大常委会还决定三年内对42份承诺全部跟踪评议一遍，以确保任前承诺得到有效落实。应该说，履职监督是推动任前承诺“落地”的有效手段。但在实践中，难免受到“与‘党管干部原则不符”、“变相搞‘述职评议”的猜疑与责难，所以其借鉴与推行的速度远不如承诺公开。从当前各地实际来看，要发挥任前承诺应有的作用，急需从理念、制度、操作三个层面来加强。在理念上，要把任前承诺作为强化宗旨意识的重要抓手，做到党委大力支持、人大积极履职、“一府两院”尊重配合、社会各界充分关注，把“任前必须承诺、任后必须践诺”作为领导干部履行职责的常态，真正体现“权由民所赋、权为民所用”的宪政原则。在制度建设上，各级人大常委会要进一步规范任前承诺，把对拟任岗位的认识、履行岗位职责的设想、对组织和公众的承诺作为主要内容，承诺事项要细分、量化，任前承诺和兑现情况都应在公共媒体上公开，自觉接受人民群众的监督。在具体操作上，要把任前承诺兑现情况的监督纳入监督法的贯彻实施范畴，努力用好各种法定监督方式，避免唯创新而创新，确保履职监督的生命力与法理性。

任前承诺是“一切权力属于人民”的理性表达，也是推进政治文明建设的生动实践。我们期待，在各方力量的共同努力下，这一“地方人大亮点”工作能不断规范和完善，为实践“中国梦”凝聚起更多的正能量！

（作者单位：湖南省人大常委会研究室）