基层人大工作与政治文明建设大家谈

聂全昌：提高代表素质比优化代表结构更重要 安徽省蚌埠市人大常委会研究室副主任聂全昌撰文说，人大代表的选举是建设我国权力机关的第一个关键环节，是人民代表大会制度的组织基础。如何提高代表素质，充分发挥代表作用，是一个关系到坚持和完善人民代表大会制度的重大问题。人大代表的职权性质决定其必须具有足够的知识水平和工作能力，然而在选举实践中，在代表候选人提名的时候，往往过于强调先进性、广泛性，而对于代表候选人的参政议政能力重视不够。目前，在选举实践中普遍存在变相指定或圈定候选人的情况，出现了“戴帽”代表，这一切都使得选举脱离了其精神内涵，也让选民对行使民主权利不再抱有兴趣和热情。作为人大代表，他首先应该是个社会活动家，具备某一方面的专业知识，敢于维护国家和群众利益，能够提出独立见解，具有为民代言的能力、热情和勇气。不少地方不同程度地存在着片面强调广泛性，习惯以职务、岗位、工作表现、群众关系等方面的条件来衡量，而忽视了作为人大代表应具备的素养特别是代表意识和参政能力。为了扩大更为有效的人民民主，在各个方面、各个阶层都应该有适当数量的人大代表来代表这部分群体的利益。党的十八大提出要减少官员代表的比例，增加基层代表的数量，这样做的目的无疑是让官方和社会能听到更多的“基层声音”。但是，在各级人代会上，这种来自基层的声音往往很微弱。笔者曾多次参加省、市、县三级人代会的会务工作，大部分来自基层的代表在参加代表团会议审议时，要么一言不发，要么三言两语，不知所云，完全没有作为一名人大代表的自豪感和责任感。造成这个原因是多方面的，自身文化水平不高、会前没有进行充分的调查研究、对代表权利义务认识不足等等，归结到一起就是参政议政能力不强，责任心和主动性不够。我们缺少的不是没有好的人大代表，而是没有好的选举机制使有参政议政能力的人脱颖而出。随着我国经济社会的加速发展特别是政治文明建设、民主法制建设的长足进步，广大人民群众强烈的民主意识和对政治文明建设的迫切渴求进一步增强，对作为人民群众利益的代表者和代言人——人大代表提出了更高的要求。社会各界对人大代表选举程序的公平性、公开性和竞争性要求越来越强烈。改变这一情况，要从源头上改变代表的选举制度，引入竞争机制，建立以候选人自我宣传介绍为主的非对抗式竞争机制。通过竞争，让真正有从政愿望和较强参政能力，同时又符合一定比例结构的人当选人大代表。同时要加强对代表的初任培训、履职培训和专题培训，健全完善代表履职评价和激励约束机制，开展代表向选民或选举单位述职活动，让人大代表有能力、有压力、有动力履行好代表职务，发挥好参与决策、依法监督、模范带头、桥梁纽带作用，真正做到为群众代言，为发展助力。

朱乔正：强化“五种意识”，为依法履职提供能力支撑 张掖市甘州区人大常委会主任朱乔正撰文说，加强履职能力建设，是人大工作的永恒主题。作为地方国家权力机关的人大常委会，必须适应新形势、新任务的要求，强化“五种意识”，努力解决能力不足、水平不高的问题，认真履行宪法和法律赋予的职权，为实现“中国梦”提供能力支撑。一是强化学习意识，不断夯实理论基础。“打铁还需自身硬。”只有开阔视野，掌握更多的知识，才能推动人大工作与时俱进。把深入学习贯彻党的十八大精神作为当前和今后一段时期思想政治建设的主要任务，特别是要把党的十八大精神学习贯彻与区情实际和人大工作紧密结合，牢牢把握解放思想、实事求是的实质和精髓，为转型跨越注足能量，努力在知识储备上有新突破，政治觉悟上有新提高，思想解放上有新进步。勤学法律法规是依法做好人大工作的基础，只有深入学习掌握宪法所体现的民主精神、法治精神，才能把民本的思想、民主的理念贯彻体现到人大工作之中。二是强化监督意识，全面落实各项任务。坚持有所为、有所不为，抓住一些事关全区改革发展稳定的重大问题和关系群众切身利益、社会普遍关注的热点难点问题，作为法律监督和工作监督的重点事项。依法监督是最有效的监督，要按照法定权限，遵守法定程序，综合运用听取和审议“一府两院”的专项工作报告、计划和预算执行情况报告、执法检查、询问和质询、特定问题调查等法定的监督形式，加大监督力度，增强监督实效；要及时将法律规定的监督内容向代表通报，在新闻媒体上公开，增强人大常委会监督工作的公开化、民主化，提高人大常委会的审议质量和决议决定水平。三是强化服务意识，切实发挥代表作用。发挥代表“宣传员”作用。为代表搭建平台，鼓励代表积极宣传党的路线方针政策和区委决策部署，宣传宪法和法律法规，宣传人民代表大会制度，让人民群众知情知政、懂规守法，引导群众有序参与民主政治建设，推动政治文明建设。发挥代表“情报员”作用。坚持发挥人大代表植根人民的优势，支持代表广泛收集社情民意，倾听群众呼声，了解群众意愿，反映督办群众关心的实际问题，做人民群众利益的忠实维护者。发挥代表“调解员”作用。着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，多做化解矛盾、解疑释惑、稳定民心等工作。发挥代表“战斗员”作用。要创造条件让人大代表发挥工作专长，鼓励他们在经济社会发展中带头实践、主动作为、建功立业，做给群众看、带着人民干。四是强化作风意识，树立人大良好形象。良好的作风是干事创业、攻坚克难、取信于民的重要前提和根本保障。要密切联系人民群众。深化“两联系”制度，创新常委会成员联系代表、代表联系选民和选举单位群众的方式与途径，使人大代表真正成为常委会联系广大人民群众的桥梁和纽带，努力形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的工作机制，切实实现好、维护好、发展好人民群众的利益。要切实转变机关作风。树立人大工作“一盘棋”的思想，善于站在全局的高度看待问题、思考问题和解决问题，发挥集体智慧，共同行使好人民赋予的职权；要切实改进会风，着力转变文风，厉行勤俭节约，学习考察从实，把作风转变的要求渗透到机关建设的各个方面。五是强化大局意识，自觉服从党的领导。人大工作坚持正确的政治方向，最根本的就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，核心是坚持党的领导。人大常委会要自觉做到心里装着大局、言行维护大局、决策着眼大局、工作服从和服务于大局。要服从和服务于全区改革发展稳定的大局，以主人翁的姿态参与全区全面建成小康社会的伟大进程，确保人代会各项决议决定和既定目标任务贯彻落实，支持区政府及其组成部门依法行政和区人民法院、区人民检察院公正司法，团结全区干部群众，为全面建成小康社会而不懈奋斗。

王界敏：增强人大监督实效，健全监督工作机制 湖北省襄阳市人大常委会王界敏撰文说：监督法依据宪法和有关法律的规定，对人大常委会的监督权进一步规范化、程序化、具体化，使之更具有可操作性。文章认为，加强人大监督，是实现政府决策科学化、民主化的重要保证，是做好政府工作的强大动力。一是加强人大监督是建设法治政府的重要保证。我国从完善制度建设的角度，提出了深化行政审批制度改革，强化行政效能监察和推进依法行政等建设法治政府、服务型政府的措施。要做到这一点，人大的监督很重要。我们提出要构建和谐社会，根本保证也要靠法治。监督的目的是推进依法行政，建设法治政府。各级政府应当严格依照宪法规定，自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，同时也要自觉接受政协的民主监督，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。要强化监察、审计等专门监督，也要强化新闻舆论等社会监督。要重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道对行政行为的监督，完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。二是加强人大监督是推进政府各项工作的重要保证。政府每年所做的各项工作，都是经人大代表讨论决定的，反映了人民的呼声和要求，人大对政府的法律监督和工作监督，有利于促进政府工作的落实。人大监督的内容，按其性质可概括为法律监督和工作监督两大类。法律监督主要是对“一府两院”和下一级人大及其常委会贯彻落实宪法和法律的行为进行监督，包括立法监督、执法检查、个案监督等。工作监督主要是对“一府两院”的工作是否符合党的方针政策和国家的法律、法规，是否正确贯彻人大的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督，主要内容包括对专项工作的监督、对计划和预算执行情况的监督，以及对法律法规实施情况的监督。根据监督法，人大常委会在实施法律监督和工作监督中的职权和方式为：听取和审议“一府两院”专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；组织执法检查；进行规范性文件备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。监督法对这七种监督职责和方式的内容、程序及要求都作了具体规定。人大通过采取一定方式和有效措施，可以不断提升人大监督能力，增强人大监督实效，推进政府各项工作。文章分析当前人大监督存在的主要问题及原因，认为，现阶段，人大监督工作的主要问题是“监督无力、有权无威”，具体可概括为“五多五少”，即程序性监督多、实质性监督少，弹性监督多、刚性监督少，对事监督多、对人监督少，面上督促多、具体处理少，提意见建议多、跟踪落实少。从整体上分析，人大对“一府两院”进行的“作为式”监督基本处于程序性监督向实质性监督的转变阶段，监督权还没有真正到位，监督的无力仍是人大在依法履行职权中的一个薄弱环节，也是当前加强人大监督实效，促进深入实施富民强市战略面临的一个亟待研究和解决的重要课题。这些问题之所以存在，主要有以下几个原因：一是思想认识不到位。随着我国社会主义民主法制建设的发展和依法治国方略的实施，虽然人大的地位和作用日益突出，但就社会总体而言，对人大监督工作的认识程度还不够，离真正从国家根本政治制度和社会主义民主政治建设的高度来认识还有较大距离。由于历史原因，一些被监督者受人治思想、特权思想的影响，对人大的监督观念淡薄。同时，相当一部分地方各级人大代表和常委会组成人员，对人民代表大会的性质、地位、作用和人大工作的重要性缺乏深刻理解，加之自身的法律、业务素质不够强，致使在实践中缺乏自信和胆略。人大监督作用得不到充分发挥，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督工作不能到位。二是部分体制不协调。党政不分制约人大监督。现实生活中，有的地方对重大事项往往是党委决定，政府去办，或是党委、政府共同决定，联合发文，联合部署，人大难以实施监督。长期以来，公检法三方一直由党委政法委来协调，他们习惯于接受政法委和上一级机关的监督，而对人大的监督则不够重视。工商、税务、技术监督等与人民群众生活密切相关的政府职能部门，实行垂直领导，这种纵向领导和监督体制，给人大监督带来不少难题。而且，目前地方各级人大及其常委会在实际工作中，处于“上不用负责、下不受监督”的“真空”状态。受此影响，地方人大监督工作实际趋于“人治化”的倾向。三是监督主体素质不适应。作为国家权力机关主体的人大代表和常委会组成人员，其素质的高低，直接影响着国家权力机关作用的发挥，影响着监督工作的效能。由于目前人大代表和常委会组成人员是按比例来自社会各阶层、各方面，部分代表和个别组成人员的政治素质、法律素质、业务素质以及议政决策水平不高，监督者整体素质不高，参政议政能力较弱，不能适应新形势和新任务的要求。此外，人大机关办事机构不健全，兼职委员多而专职工作人员少；组成人员结构不合理，干部队伍中老中青比例失调，领导年龄普遍偏大，大多心存“多栽花少栽刺”的思想，只想“站好最后一班岗”，在监督的意识上，顾及面子、关系，犹抱琵琶半遮面，不敢理直气壮地开展监督，致使监督缺乏针对性和权威性，甚至流于形式。这些问题的存在，在一定程度上影响了人大及其常委会的权威，弱化了人大及其常委会的监督力度。文章对健全监督工作机制、增强人大监督实效提出建议。一要强化人大监督主体意识。首先，党委要增强宪法意识。自觉遵守宪法和法律，进一步加强和完善党的领导体制，加强政治体制改革，积极支持人大依法行使监督权。其次，“一府两院”要充分认识人大监督的必要性和重要性，坚持用法律规范行政和司法行为，虚心接受人大监督，执行人大及其常委会作出的决议决定，支持人大工作，维护人大权威。最后，人大自身要增强监督意识。要克服怕得罪人、怕影响关系等顾虑，以对党和人民高度负责的精神，牢固树立“人民至上，法律至上”的观念，认真行使监督权。善于应用法律赋予的各种监督手段，努力做到既敢于监督，又善于监督，通过监督促进“一府两院”的工作，维护人民群众的根本利益，维护法律权威。二要抓住人大监督的重点。要抓住政府工作的重点，代表和群众关注的热点，社会矛盾的焦点，执法工作的难点，基层民主政治建设的薄弱点进行监督。推进人大监督工作向实质性、实效性转变，充分发挥人大及其常委会在经济建设和其他各项社会事业发展中的监督职能作用。三要改进监督方式。一是突出监督重点。正确把握“大处着眼、小处入手”的原则，在议题选择上要始终贴近党委中心、贴近群众内心，做到严安排、少而精，有计划地开展，避免盲目性。二是综合运用手段。人大监督工作可运用的法律手段很多，比如视察、审议、执法检查、评议、质询、特定问题调查等，这些手段有的是属于监督前期，有的是偏重监督后期，具有很强的互补性，这就需要地方人大及其常委会在具体实践中，善于综合运用各种监督手段，取长补短，发挥优势，使监督效果达到最佳。三是加强督查落实。社会流行一种说法，“地方人大监督是认认真真走过场。”其主要原因就是督查落实没有跟上。因此，地方人大常委会要提高监督实效，必须加大督查落实力度，在具体工作中可以通过形成督查意见书、建立办理反馈机制等措施，促进监督意见落实，使人大威信得以树立和提升。四要坚持群众路线。开展人大监督的重要工作和重要活动，只要是法律允许的，都要通过多种形式进行公开，吸引广大人民群众参与。基层人民群众对是非善恶分辨最清，是一张巨大的监督网。人大监督工作要充分利用这张网，借助强大的群众基础和社会舆论，加强自身监督工作的刚性。这种监督的效果将直接体现人民群众意志的威力，促使“一府两院”加强自律，强化内部制约机制。要积极探索人大监督与群众监督相结合的有效途径，通过定期召开群众座谈会、发放征求意见信、设立群众监督电话等多种形式，畅通与人民群众联系的渠道，把监督的动力扎根于人民群众之中。五要加强自身建设。作为人大常委会组成人员及其工作人员，首先应当从自身做起，充分发挥履行监督职责的主动性和创造性，就要高度重视政治业务学习，建立科学有效的学习培训制度，加强学习培训，营造求真务实的良好学风，不断增强政治法律素质，提高履行监督职责的能力。其次，改革代表产生机制。改变选举工作中“重结构、轻素质”的做法，注意加强代表素质条件的宣传引导，把具备较高文化素质、较强履职能力的人员选进地方国家权力机关。最后，优化组成人员结构。今后应在地方国家权力机关干部队伍的年轻化、知识化和专职化上采取更加有力的措施：加强人大干部与党政、司法机关干部的“双向交流”，注意把一些有发展潜力的年轻干部吸收进地方国家权力机关，实现人大主体的年轻化，同时形成“进得来、出得去”的“活水”机制；要在充分考虑代表性、广泛性的同时，尽可能降低人大代表中领导人员的比例，把具有经济、法律等专业知识的“专才”充实到常委会组成人员中，以逐步扭转人大“外行监督内行”的局面；适当提高人大常委会专职委员的比例，在人大代表中也应规定适当名额的专职代表，以提高人大主体的专职化程度。