北京市地方性法规立法历程、现状和趋势

徐丽丽

地方性法规的制定、修改和废止是与国家立法的发展和地方经济社会的变迁密不可分的，反过来，对地方性法规的变化趋势和结构特点的分析能够反映出国家和地方经济社会发展重点的转移和立法需求的变化。本文将以北京市的地方性法规为研究对象，依时间顺序纵向分析北京市地方性法规的立法历程和总体特征，多角度分析北京市现行有效地方性法规的构成情况，在此基础上结合地方立法基本原则的要求，对北京市地方性法规未来的发展趋势进行预测，并提出相关建议。

一、北京市地方性法规的立法历程

国家经济政治大政方针的变迁、立法体系的要求和首都经济社会发展的需要决定着北京市地方立法重点领域、结构组成和数量等方面的变化，所以，对北京市地方性法规发展趋势的总体把握和各阶段特点的具体分析需要在上述背景下展开。与此同时，对北京市地方性法规立法历程的梳理，对各时期立法数量和法规结构变化特点的分析构成了预测未来立法趋势和立法重点的重要依据。结合国家立法的总体进程，可以将北京市地方性法规的立法历程划分为以下几个阶段，下面将对各阶段所制定的地方性法规的特点展开分析。

1.1979年至1992年

1978年具有划时代意义的中国共产党第十一届三中全会召开，会议提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，我国由此进入了中国特色社会主义民主法制建设的历史新时期。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，该法规定“县级以上的各级人民代表大会设立常务委员会”，同时规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。根据该法的规定，1979年12月，北京市第七届人民代表大会第三次会议选举产生了北京市人民代表大会常务委员会，至此首都地方立法工作正式展开。

1979年至1992年，北京市共出台地方性法规（含法规性决定，下同）64项，其中制定性地方性法规58项，占90.6%，修改性地方性法规（以修改为目的的地方性法规、法规性决定，下同）5项，占7.8%，废止性地方性法规（以废止为目的的法规性决定，下同）1项，占1.6%。在制定性法规中，实施性地方性法规（为实施上位法而制定的地方性法规，下同）有10项，占17.2%，创制性地方性法规（为适应地方发展需要而制定的地方性法规，下同）有48项，占82.8%。从立法领域来看，这一时期北京市制定的地方性法规在各领域的分布情况如表一所示。总体而言，适应改革开放和以经济建设为中心的需要，这一时期经济类立法所占比例最大，与此同时，“文革”结束之后民主政治建设得以恢复，因此，这一时期民主政治类立法比较突出，这些特点是和国家政治经济大背景紧密相连的。

表一[1]

2.1993年至2007年

1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，而社会主义市场经济体制的建立需要完备的法制来提供保障，因此，加强和完善经济领域的立法，以适应发展社会主义市场经济的需要成为这一时期的重要任务。从立法数量上来看，这一时期北京市共出台地方性法规236项，其中制定性地方性法规138项，占58.5%，修改性地方性法规81项，占34.3%，废止性地方性法规17项，占7.2%，可见，与上一时期相比，地方性法规总量明显增加，其中修改性和废止性地方性法规所占比例有较大提高，表明立、改、废的结合开始受到重视。在这一时期新制定的地方性法规中，实施性地方性法规共有30项，占21.7%，创制性地方性法规共有108项，占78.3%，与上一时期相比，实施性地方性法规比例增大，这与该时期国家立法数量显著增加有关。

以立法领域为视角，1993年到2007年新制定的地方性法规在各主要立法领域的分布情况参看下面的表二。从表二的统计数据可以看出，相较于前一时期，经济类立法在新制定的地方性法规中所占比例有了较大的增加，这是与建立社会主义市场经济体制的目标是相一致的。与此同时，随着经济的发展，城市基础设施建设和管理方面的任务相应加大，因此，这一时期该领域的立法所占比重有较大提高。另外，与前一段时期相比，民主政治类立法的比例有所下降，这和前一段时期在民主政治领域进行了较多立法有关。

表二

3.2008年至2012年

在成功举办2008年北京奥运会之后，北京市委市政府提出了“人文北京、科技北京、绿色北京”战略，实现了“三个奥运”向“三个北京”的转变。其中“人文北京”强调以人为本，人民共享发展成果，“科技北京”强调科技创新在经济增长中的作用，“绿色北京”强调走环境友好型、资源节约型的发展道路。这一战略的提出为北京未来的发展指明了方向，与此相适应北京市地方立法的重点也发生了相应的转移。2008年至2012年底，北京市共出台地方性法规26项，其中制定性地方性法规14项，占53.8%，修改性地方性法规11项，占42.3%，废止性地方性法规1项，占3.9%。可见，从立、改、废相结合的角度来看，这一时期修改性地方性法规所占的比例与前两个时期相比明显增大。在新制定的14项地方性法规中，实施性地方性法规有2项，占14.3%，创制性地方性法规有12项，占85.7%，可见创制性地方性法规所占比例比前一时期有所提高。

下面的表三显示的是这一时期所制定的地方性法规在各立法领域的分布情况，从其中的数据可以看出，占比例最大的是城市建设管理类和经济类立法，这说明政府管理、城市建设和经济发展的需要依然是地方立法需求的重点。值得注意的是，这一时期，环境资源能源类立法所占比重比前两个时期有了较大的提高，这与“绿色北京”的要求是一致的。但是，相较于前两个时期，这一时期民主政治类和科教文卫类立法显得比较滞后。

表三

二、北京市地方性法规的立法特点

在回顾北京市地方性法规立法历程的基础上，下文将从立、改、废的结合和立法领域两个角度对北京市地方性法规的立法特点展开分析，在深入认识这些特点的基础上指出需要进一步改进的地方。

1. 由立、改、废的比较展开的分析

依时间顺序来分析，各个时期出台的地方性法规中，制定性、修改和废止性地方性法规之间的数量对比关系在不断发生着变化，尤其是修改性和废止性地方性法规在同一时期出台的地方性法规总量中所占的比例呈现不断扩大的趋势（具体参见表四）。这表明，在北京市的地方立法中越来越重视对已有法规的修改与废止，重视对法规的现实针对性和实际效果的考察，以此来实现数量立法向质量立法的转变。

表四

但是，从法规数量上来看，在1979年到2012年北京市人大及其常委会出台的326项地方性法规中，制定性地方性法规有210项，占64.4%，修改性地方性法规有97项，占29.8%，而废止性地方性法规有19项，仅占5.8%（参见图一）。可见，与制定性地方性法规和修改性地方性法规相比，废止性地方性法规所占比例过低。在提倡科学立法的今天，应将立、改、废三者的结合作为立法工作的重要原则，在制定新的地方性法规的同时，及时废止那些已经失去上位法依据和现实基础，不再具有存在合理性和必要性的地方性法规，唯有如此才能保证地方立法的质量和实效。

图一

图二

从前面对立法历程的回顾可知，经济类立法和城市建设管理类立法数量较大是与国家宏观经济政策和政府管理的需要相适应的，并且往往带有较为浓厚的自上而下的管控色彩。但是，在追求经济效益的同时，应该重视经济、社会、文化、环境的协调发展，重视公民权利的保护和人的全面发展，这就要求地方立法坚持全面性原则，今后加强科教文卫类和环境资源能源类立法。

三、北京市地方性法规的现状和未来趋势

前面对北京市地方性法规的立法历程和总体特点进行了梳理和总结，下面将在前述研究的基础上重点分析北京市现行有效的地方性法规的结构特点和不足之处，以此对其未来的发展趋势提出预测和建议。

1. 从立、改、废相结合角度展开的分析

截至2012年底，北京市历年来新制定的210项地方性法规中依然有效的有141项，占67.1%，与之相应地，已经失效的有69项，占32.9%。在这些依然有效的法规中，从未经过修改的有84项，占59.6%；经过一次修改的有36项，占25.5%；经过两次（包括两次）以上修改的有21项，占14.9%。也就是说，目前有将近3/5的法规自制定以来从未经过修改，这一数目显然是比较庞大的。

再从时间维度上来看，在这141项地方性法规中，15年（包括15年）以上未加修改的有26项，占18.4%，10年（包括10年）以上未加修改的有56项，占39.7%（具体参见表五）。换言之，在现行有效的地方性法规中，有将近40%的地方性法规10年（包括10年）以上未加修改。

表五

对处于转型过程中的中国来说，经济、政治、文化和人们的观念都在发生着剧烈的变动，北京作为国家的首都又是国际化程度相对更高的大型城市，在科学技术的引领和作用下，发生着日新月异的变化。10年是一个相对较长的时间段，社会环境和人们的思想都发生了很大的改变，相应地对于法律的需求也发生了转移。面对这种局面，法律的适应性问题需要引起足够的重视，应该在条件成熟的情况下及时启动修改程序，以此来保障法律的实效性和适应性。从上面的统计数据可以看出，未来北京市地方性法规面临着很大的修改任务，这也将构成今后一个时期北京市地方立法的工作重点之一。

2. 从立法领域角度展开的分析

下面将从立法领域的角度对北京市现行有效的地方性法规展开分析，这些法规在各领域的分布情况如表六所示。从表六可以看出，分布最多的领域是经济、城乡建设和管理与民主政治领域，这和前边对北京市地方性法规立法历程和立法特点的分析是一致的。与此同时，地方性法规分布较少的领域是社会服务、文化科技和环境资源能源领域，这与前面的分析也是相一致的。随着社会关系的日益复杂化和精细化，社会利益的日益多元化，需要立法调整的领域越来越多，与此同时，“全面协调”成为地方立法的新的价值取向。这就要求地方立法兼顾各个领域，不可偏废其一，除了经济、政治和城市管理之外，文化科技、环境能源和社会领域立法应该齐头并进，在满足社会发展需要的同时实现各领域立法的平衡。

表六

具体而言，在城乡建设与管理类法规中，与农村相关的法规较少，仅有7项，占24.1%。即使在全部141项地方性法规中，与农村相关的也只有17项，占12.1%，这与农村和农业在国民经济和社会发展中的作用是不相称的。在推进城乡一体化和社会主义新农村建设的大背景下，北京市的地方立法应该给予农业、农村和农民更多的关注，适应新的形势和具体需要，及时制定和修改涉农的地方性法规，完善相关的制度。

在城市管理类的地方性法规中，适应政府对社会进行单方面管理和控制的地方性法规占多数，社会服务类地方性法规较少，目前只有4项，即《北京市志愿服务促进条例》《北京市法律援助条例》《北京市就业援助规定》《北京市实施〈中华人民共和国红十字会法〉办法》，社会救助、社区服务、社会动员和社会保障方面的地方性法规依然缺乏，同时，对社会组织的引导和管理、社会工作者的考核与监督方面也缺乏相应的地方性法规。

在民主政治类立法中，与权力监督相关的地方性法规有9项，占39.1%，但主要是人大对“一府两院”的监督，而来自公民对权力的监督和对公民政治权利保障方面的立法相对比较缺乏。随着法治政府建设的推进，权力监督和权利保障将成为未来立法需要面对的问题，构成了今后需要加以关注的领域。

四、 总 结

从上面对立法历程的回顾和立法特点的分析可以看到，北京市地方性法规的发展是与国家大政方针和宏观经济政策的改变相一致的，带有鲜明的“政策影响立法”的特点；同时，政府管理的需要构成了地方性法规的重要来源，这就使得大量的地方性法规带有自上而下的管控色彩。但是，随着社会主义市场经济的发展、政府自身职能的转变和社会管理方式的创新，社会管理和社会服务类立法亟须加强，尤其需要对政府之外的其他组织提供社会服务的活动进行规范和引导。

可持续发展是经济、社会、人口、资源之间的协调发展，是城市与农村之间的协调发展，与此相应地，地方立法也要坚持全面协调的原则。在进行经济立法的同时，需要加强文化科技、环境资源能源、社会类立法，只有如此才能为经济发展提供良好的制度支持，满足人的全面发展的需要。在进行城市立法的同时，需要注意农村发展对法律的需求，尤其是城乡一体化对现有法律的影响。与此相关，在制定新的地方性法规的同时，注意对现有法规的修改和废止，从前文的分析可知，对现有法规的修改将成为未来一段时期北京市地方立法需要面临的重要问题。

注释：

[1]本文的数据主要是从1979年至2012年底北京市人大及其常委会出台的地方性法规（法规性决定），数据主要来源于中国法律法规检索系统，http：//law.npc.gov.cn/home/begin1.cbs，最后访问时间2013年2月2日，同时参照北京市人民代表大会常务委员会法制办公室编的“北京市地方性法规汇编”系列。

（作者系法学博士，为北京市社科院和中国社科院联合培养博士后研究人员。本文为北京市社会科学院法学所承担的“今后五年北京地方立法需求研究”课题的阶段性研究成果，本文作者为执笔人，该课题由许传玺研究员主持，课题组其他成员包括：张真理、陶品竹和于雯雯）