关于在开发区设立人大工作机构的思考

苏庆亮

近年来，全国各地经济开发区特别是国家高新技术产业开发区和国家经济技术开发区不断发展壮大，在我国经济建设和推进城市化进程中发挥了重要的作用，成为国内最具增长活力的经济区域。随之而来，如何加强这些经济区域的民主法制建设，保证宪法和法律有效贯彻实施，业已摆上地方各级党委、人大的议事日程。本文尝试对国家高新技术产业开发区和国家经济技术开发区（以下统称开发区）设立人大工作机构的有关问题作简单的分析和探讨，以便进一步研究人大制度的创新发展。

一、必要性、紧迫性和可行性

（一）从民主法制建设看必要性。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大及其常委会作为国家权力机关，在实施依法治国方略过程中始终处于主导地位，这个主导地位来源于人民在依法治国中的主体地位。中国法学会宪法学研究会顾问、全国人大常委会研究室原主任程湘清指出：“人民代表大会制度作为国家的根本政治制度覆盖全国，开发区当然不能例外。”开发区管委会代表市政府对开发区的工作实行统一领导和管理，职权内容涉及经济社会发展的多个领域，各类市属派驻和派出机构逐步建立健全，许多开发区还设立了审判机构和检察机构，在这种发展形势下，人大监督尤其不能缺位和缺失。监督 “一府两院”派出机关和机构依法规范行使职权，保障这一区域宪法法律的有效贯彻实施，是坚持和完善人民代表大会制度赋予的神圣使命，是加强社会主义民主法制建设的应有之义。因此，依法在开发区设立人大工作机构非常必要。

（二）从经济社会发展看紧迫性。生产力水平的不断提高和经济基础的日益雄厚，必然要求有与其相适应的生产关系和上层建筑。开发区设立初期，主要目的是发展工业促进经济快速增长，但随着开发区经济规模膨胀、人口增加，新的社会阶层、新的社会组织不断涌现，时至今日开发区不再是一个单纯的经济区域，而是综合性的社会实体。开发区作为产业高度集聚、人才高度集聚、资本高度集聚和市场化、国际化程度较高的区域，区内群众思维开放、视野开阔、意识超前，对开发区各项事务关注程度越来越高，政治经济等权利诉求越来越多，畅通开发区施政者与群众的沟通渠道，引导公民依法有序参与管理开发区事务，成为决策层和管理层必须面对的课题。在这种情况下，迫切需要在开发区设立人大工作机构、完善人大制度。据了解，部分开发区人大工作机构设立后，把握大局，围绕中心，认真履行宪法和法律赋予的职责，业已成为人大工作的实施者、代表活动的组织者、群众利益的反映者、民生改善的推进者和和谐稳定的促进者，为开发区经济社会科学发展、率先发展、和谐发展发挥了不可替代的作用。

（三）从组织架构方面看可行性。目前，各地开发区均设立有党工委和管委会，党工委是开发区所在市委派出的领导机构，管委会是开发区所在市人民政府派出的管理机构。两者的设立依据是，党章第十三条：“党的中央和地方各级委员会可以派出代表机关。”《国家经济技术开发区管理机构》第三十二条：“国家经济技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区某些政策和新型管理体制，市人民政府在开发区设立管理委员会，作为市政府的派出机构，代表市政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区的有关工作。”开发区党的机构和行政管理机构的设立，实行高度集中和相对封闭的统一领导和管理，为开发区初期经济快速发展提供了强有力的政治和组织保障。从属性上看，开发区与地区、街道类似，地区、街道均设置党委、人大、政府的派出机关或机构，功能比较完备，是一级“准政权”组织，而开发区作为一个相对独立的经济社会区域，其组织架构上“人大”不应处于缺席或滞后。这一区域的人大工作如何开展？由市人大常委会直接组织开展，时间上难以保持“全天候”和连续性，空间上容易出现“盲区”；开发区独成一体，经济社会工作与所在或所跨县区或乡镇、街道基本不相干，由县区或乡镇人大负责开发区内人大工作的开展，显然不合适。综合上述原因，只有市人大常委会在此设立工作机构才能解决这一问题。地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构或其他工作机构。”此规定是在开发区设立人大工作机构的法律依据。

二、机构模式、职责界定和制度建设

（一）机构模式。当前，开发区人大工作机构设置主要有两种模式：一种是市人大常委会在开发区派驻常设工作机构，一般称为工作委员会，如镇江、无锡等市；一种是开发区党工委设立人大工作机构，一般称为人大工作室或人大联络处，如日照、抚顺等市。

江苏省镇江市采用了第一种模式。镇江新区是1998年在原镇江经济开发区和镇江大港经济开发区两个省级开发区的基础上组建的，2003年9月镇江市人大常委会决定设立镇江市人大常委会新区工作委员会。该工作委员会是镇江市人大常委会派出的工作机构，在领导关系上，接受镇江市人大常委会和新区党工委的双重领导，以新区党工委为主，对外挂“镇江市人大常委会新区工作委员会”的牌子，使用“镇江市人大常委会新区工作委员会”的印章。该工作委员会为正处级建制，设主任1名，副主任2名，委员2～3名，其中：主任由新区党工委书记兼任；2名副主任中，1名由新区党工委副书记兼任，1名为专职；委员全部为兼职，从市和区人大代表、人大工作委员会办公室工作人员及有关专家中产生。人大工作委员会的办公经费和代表活动经费，由新区列入财政预算。

开发区党工委设立人大工作机构的模式，相对于人大工委而言，属于临时协调机构，一般隶属于党工委办公室，不具有独立的主体性质，工作开展也难以保持主动性和连续性，是一种权宜之计。

比较两种模式，第一种比较切合实际和适应发展需要，更有利于人大工作的开展。但在一些具体环节上还需进一步探索和研究：在领导关系上，实行双重领导是不错的，但应以市人大常委会领导为主，因为人大工委是市人大常委会的派出机构，根据市人大常委会的授权开展工作，对市人大常委会负责；其机构级别应与开发区党工委、管委会等同，主任、副主任和委员由市委提名并由市人大常委会依法任命，本着方便工作、利于监督的原则，主任可由市人大常委会领导兼任，也可由开发区党工委书记兼任，主任或副主任可列席市人大常委会会议；人大工委下设办公室，可配备2～3名工作人员；工作经费列入开发区财政预算。

（二）职责界定。开发区人大工委的职责来源于市人大常委会的授权，各地赋予开发区人大工作委员会的职责虽非完全一致，但大同小异。主要包括：宣传宪法和法律法规，保证宪法和法律法规以及上级人大及其常委会决议决定在开发区的贯彻实施；根据市人大常委会年度工作要点安排，制订年度工作计划并认真组织实施，及时向市人大常委会报告工作；加强与管委会的工作联系，了解其经济和社会发展计划、财政预算和执行情况以及其他方面的工作情况，提出建议意见；加强与开发区审判机构、检察机构的联系，了解情况并提出建议意见；加强与开发区内各级人大代表的联系，组织代表开展闭会期间的学习培训和代表活动，开展视察、执法检查、调查研究等，指导代表联系选民，自觉接受选民监督；督促办理开发区内各级人大代表提出的涉及开发区经济社会发展的议案、建议、批评、意见以及代表来信来访；密切与所在或所跨行政区域人大常委会的联系，协助有关部门做好开发区内市和县区人大代表的换届选举工作；办理市人大常委会和开发区党工委交办的其他事项等。

开发区人大工委的设立和上述职能的行使，在市人大常委会和开发区之间架设起了一座便捷的沟通桥梁，在很大程度上解决了人大监督缺失的问题。但是，人大工委不是真正意义上的一级人大权力机关，无权决定事关开发区经济社会发展的一些重大事项；另外，开发区所在或所跨行政区域县级、乡镇级人大代表选举中应该承担什么角色、发挥什么作用，这些问题都值得在实践中进一步探讨。

（三）制度建设。首先，建立请示报告制度。凡重大活动、重要工作，开发区人大工委都要向市人大常委会和开发区党工委请示报告，经同意后组织实施。其次，建立议事制度。包括定期召开议事会议或工作会议，研究某一阶段开发区人大工作，确定监督重点和代表活动内容。第三，建立与管委会和开发区“两院”工作联系制度。管委会和开发区“两院”要向开发区人大工委通报半年和年度工作情况，重大工作情况及时通报，出台的有关文件和工作总结报送开发区党工委的同时一并报开发区人大工委。第四，建立人大代表建议意见交办、督办制度。对开发区内各级人大代表提出的涉及开发区的建议意见，要按法定时间进行交办、督办，提高办理质效。第五，建立与相关县区、乡镇、街道人大工作协调制度。充分整合人大资源，在开展日常工作和人大代表换届选举中，相互之间搞好沟通衔接，促进开发区人大工作协调发展。

三、探索、创新和展望

开发区人大工委的工作运作，没有固定模式可遵循，作为特殊区域特殊时期的特殊产物，有其明显的特殊性。只有在法律框架内，勇于探索，大胆创新，用新思维、新思路、新方法开展工作，才能实现开发区发展与人大监督的良性互动。从各地的实践来看，比较深入的探索创新主要有以下几个方面：

（一）探索打造人大代表参与开发区重大事项决策新平台。开发区管委会决策重大事项，应征求开发区人大工委的意见。由开发区人大工委组织开发区内市和县区人大代表会议，听取开发区管委会负责人通报重大事项有关情况，这样既便于代表提出建议意见，促进决策的科学化、民主化、法治化，又利于代表了解监督决策的全过程，实现开发区决策与发挥代表作用的“双赢”。决策出台后，人大工委要组织代表深入企业和基层搞好宣传动员，引导各方凝心聚力共促开发区经济社会繁荣发展。如：沈阳市棋盘山开发区2009年至2015年产业发展规划纲要形成过程中，沈阳市开发区人大工委听取了起草情况的汇报，开发区代表就建设国家文化产业示范区、加强生态环境建设等核心问题进行深入座谈，为推动开发区科学发展、长远发展积极建言献策，提出了有针对性的意见建议。

（二）探索开发区财政预算审查监督新思路。按照预算法的规定，国家实行一级政府一级预算，人大审查监督的对象应该是一级政府。开发区管委会属于政府的派出机构，是计划单列机构，不是一级政府，从而造成地方人大对开发区财政预决算审查监督工作的“盲区”。为改变这种状况，各地做了一些有益的探索，如：锦州市人大常委会出台了《关于市属开发区（新区）预算监督暂行办法》，规定由市人大常委会审查批准开发区财政预决算；南通市港闸区人大会常委会《关于街道（开发区）财政预算监督办法（试行）》规定：“人大街道（开发区）工委应设立财政经济小组……街道办事处、开发区管委会要支持人大街道（开发区）工委依法开展财政监督工作，主动通报情况；街道办事处、开发区管委会的年度财政预算草案应在提交人大街道（开发区）工委审查确认后报区财政局。人大街道（开发区）工委同时应将有关情况报告区人大常委会。”这些创新实践为开发区人大工委开展预算审查监督提供了借鉴、开阔了思路。有关市人大常委会可以参照出台相关办法，将开发区财政预算纳入人大监督，并授予开发区人大工委初审权，解决监督缺位状况。

（三）探索开展工作评议或部门评议新办法。开发区管委会的主要领导由设立开发区的地方政府直接任命，开发区法院、检察院的主要领导则由设立开发区的政府一级的人大常委会任命，开发区内有关政府部门的派驻机构主要负责人由其派出的机关任命，开发区人大工委及人大代表如何监督约束其权力？笔者认为，开发区人大工委可以组织人大代表对开发区管委会中层部门和派驻机构及“两院”开展工作评议和部门评议，将评议结果按干部管理权限向其主管部门通报，作为任免干部的参考。如：镇江市新区人大工委连续多年组织辖区内各级人大代表对管委会所属职能部门及驻区垂直管理部门进行工作评议，以往每年评议3到5个部门，2010年评议了12个部门，其中9个部门优秀、3个部门合格。评议调研期间发放调查问卷，走访群众，最后组织召开部门评议工作大会，人大代表对被评议部门进行公开测评，当场公布结果，评议情况向有关部门通报，并跟踪督促被评议部门落实整改措施，推进相关部门转变工作作风，增强民本意识，提高办事效率。

（四）探索建立代表建议办理考评新机制。在加大转办、督办力度的基础上，对代表建议办理工作实行考评，评选年度优秀代表建议和建议办理先进单位，激励提高代表建议质量和建议办理的主动性、积极性和实效性。

在开发区设立人大机构，依法开展人大工作是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，也是开发区从工业区向城市综合区转型大势之所趋。但在开发区人大机构的法律地位、职责界定、工作运作等方面还有诸多应进一步探讨完善的地方，这就需要一方面各地在法律允许的范围内大胆地闯、大胆地试，积累丰富的实践经验，并从感性认识中提炼出理性成果；另一方面，积极呼吁推动国家层面立法，明确开发区人大机构和管委会的法律地位，完善开发区决策、监督、执行机制，实现开发区经济社会与民主法制建设的整体推进和协调发展。

（作者单位：山东省东营市人大常委会研究室）