政府绩效审计评价标准视角下公众满意度分析

熊丹 华阳

摘要：本文阐述了将公众满意度引入政府绩效审计的必要性，对比英、美政府绩效审计中公众满意度使用情况，结合我国实际，借鉴英、美经验，采用因子分析法从公平性、环保性、效率性、经济性及效果性等五个角度对公众满意度进行定性与定量分析。

关键词：政府绩效审计；公众满意度；因子分析法

一、将公众满意度引入政府绩效审计的必要性

（一）强大的公众社会影响力使得政府绩效审计离不开公众满意度

“水能载舟，亦能覆舟”，社会公众作为政府服务的最主要对象，具有强大的社会影响力。只有社会公众满意，政府才得以存在及发展。当前，我国政府办事不公开、不透明事件时有发生，常导致许多违法违纪问题发生，伴随着网络、新闻等对贪污犯罪事件的挖掘报道，致使公众对政府越来越不信任、越来越缺乏安全感。引入公众满意度评价政府绩效审计，有利于保证政府部门公开和透明化运作，恢复民众对政府的信心及信任。

社会公众具有强大的影响力，将公众满意度引入政府绩效审计之中，有利于促进政府展开公平正义行政活动，促使人民平等，促进政府部门倾听群众心声，避免朝令夕改的尴尬场面发生，促进政府、经济及社会全面协调可持续发展。

（二）将公众满意度引入政府绩效评价有助于保障公民权利不受侵犯

新公共管理运动形象地将政府比拟为提供服务的“公司”，将群众比拟为接受服务的“顾客”，倡导政府机构提供让人民满意的服务。因此，政府部门及工作人员应站在公众角度而非官僚机构立场考虑问题，以追求顾客最大满意为目标。只有能够提供满足公众的消费需要的服务，才是真正达到绩效要求的政府。因此，政府绩效审计必须借助于社会及公众等的参与，社会和公众的满意程度是评判政府机构绩效的全面性、综合性、终极性的尺度，政府绩效必须借助市场检验，定期征求公众满意度及建议，以提高服务效益，构建公众满意的责任型政府。

从政府管理环境来看，随着社会的高速发展，人民对政府的要求也不断提高。但是公众参与政府行为决策的渠道与积极性并未显著增加。政府权力膨胀，官僚主义以及腐败现象时有发生，公众的合法权益受到侵害。若任由其自身制定绩效审计标准难以保障审计结果的公正性，对于政府的责任是否行使到位，人民群众最具有发言权。将公众满意度引入政府绩效审计有利于保障公众权力不受侵犯。

（三）政府部门职能的改进离不开公众监督

人民群众对政府的监督与评判有利于推进对政府责任行政的实施。将公众满意度引入政府绩效审计体系中，有利于时刻督促政府部门工作人员谨记宪法至上和民主行政原则，时刻为公众服务。同时，政府官员是公共行政权力的直接掌控者，拥有庞大官僚主义和权力扩张欲望，容易导致政府权力行为与公众诉求不一致、权力和义务不匹配。引入公众满意度评价政府绩效审计有助于保障行政权责一致。将公众满意度引入政府绩效评价之中，使得对政府责任的实施情况评价不再是自己评价自己，而是政府与群众相互有沟通，相互促进相互发展提升的具有回应性的行政。公众监督促使政府部门行权不偏离公众诉求，不断改进政府职能。

二、英美等国公众满意度应用情况

（一） 英国政府绩效审计中公众满意度应用情况

在英国，审计职能一直都不仅限于检查财政违规情况，同时还注重防范资源的浪费，重视绩效考核。从1983年开始，英国中央政府与审计委员会共同制定了由审计委员会绩效指标（Audit Commission Performance Indicators）、最佳价值绩效指标（BVPIs）、地方绩效指标（LPIs）及其他绩效指标组成的“The Family of BVPIs”绩效评估指标体系。

为了使居民能够对地方政府服务进行监督评价，使地方政府更加客观地评价自身活动及绩效成就，使中央政府客观比较分析各地方政府绩效成果，通过评估促使政府改进服务，英国政府在“最佳绩效指标”2005/2006版中引入公众满意度。最佳绩效指标包含一般性指标及所提供服务的分类指标。公众满意度主要应用于分类指标中。

分类服务指标主要包括教育、社会服务、住房、环境、文化与相关服务、公共安全、消防与救助等8个方面。其中公众切实关注的教育、社会服务、住房、环境及文化等方面均有引入公众满意度等作为评估内容。如对于教育方面的考量主要从公平原则、教育质量、成本与效率及公众满意度等方面考虑。主要从教育公平问题、教育质量问题、教育成本问题等分析公众满意度。

英国政府注重与民众沟通，定期收集公众反馈信息，及时处理及公布。通过政府、民间组织、社会团体、公民等各方共同评估，促进英国政府绩效提高，从而使得英国政府中央集权得以执行。

（二） 美国政府绩效审计中公众满意度应用情况

上世纪60年代，美国政府率先将其审计工作重心由经济性审计转为经济性、效率性及效果性三者并重的“3E审计”，并且后来很快转为“5E审计”，逐渐关注公平性及环保性，从以效率为中心的绩效评估逐渐转变为以公共性和服务性为核心价值理念的绩效管理活动。到上世纪70年代，新公共管理运动盛行，政府强调顾客至上，强化结果责任，由过程导向型审计转变为结果导向型审计。1993年美国总统签署12862号行政命令，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。

在此背景下，公民和政府服务对象广泛参与政府绩效评估，其绩效评估核心价值取向由关注效率转为关注提供高质量公共服务、高公众满意度及确保公平性等。美国政府开始借鉴当时主要用于评价企业的顾客满意度评价模型，对其加以改进应用于政府等公共部门绩效评估，从此公众满意度进入美国各公共部门职能评价体系。

三、我国绩效审计中公众满意度要素及权重分配

不同于西方国家的立法型政府审计体制，我国仍属于行政体制。英国政府中央集权度高，需要一套完备的政府绩效评价体系平衡中央政府、地方政府及议会三者之间的关系，因此“The Family of BVPIs”绩效评估指标体系应运而生。但是其指标设置稍显复杂，绩效评估成本高。英国政府将公众满意度引入分类服务所包含的8个指标评价中，主要是从各指标的公平、质量及成本角度评判，本文拟效仿英国政府行为，从上述角度考虑问题。出于评估成本考虑，本文试图将公众满意度引入我国政府绩效评价体系中，基于公众对政府部门的整体感官对我国政府绩效情况进行评价。仍然与英国政府一样重点关注公平、质量、成本问题，将英国的8个分类服务指标简化为经济效果、社会效果、行政服务效率、政府行为及环保效果等5个要素。

美国政府主张个人价值，民主意识强，公众满意度应用广泛。而我国的民主意识没有美国高，没有美国政府绩效评估中超广泛的公众参与。相比较而言，我国政府绩效审计独立性、权威性稍弱，仍停留在自上而下、强制型审计模式上。

同西方国家政府一样，我国政府绩效审计因为政府部门的管理目标复杂，不同部门之间很难确定一个统一的评价标准。政府绩效审计评价标准体系不能成为阻碍我国政府绩效审计发展的瓶颈，因此，本文借鉴英、美政府经验，将公众满意度引入评价我国政府绩效。主要通过行政所产生的经济效果、社会效果、行政服务效率、政府行为及环保效果等5个方面考察公众对政府工作的满意程度，并采用因子分析法确定其比重。

赵保卿，李文娟（2011）将层次分析法和模糊综合评价相结合确定了政府绩效公众满意度，为政府绩效公众满意度的实行提供了理论支撑。由于层次分析法中对评估指标权重的确定是通过相关领导专家的评估，具有一定主观性，本文拟通过主成分分析这一较为简单、科学的方法来求解权重，建立主成分综合模型对公众满意度进行分析。

我们制定了政府绩效公众满意度调查问卷。问卷为两部分：第一部分为受访者的基本信息；第二部分是对各指标因素的具体测量，采用李克特量表对指标进行评分，对态度“非常满意、满意、比较满意、不太满意、很不满意”分别赋值“5、4、3、2、1”。调查对象为在长沙市生活近5年的普通公众。采用按比例随机抽样进行调查，共发放问200份，收回问卷180份，经分析有效问卷为180份。

（一）指标选取

指标选取需注重综合性与代表性。本文在相关学者研究基础上采用指标如下表1：

表1 公众满意度指标共同性图

（二）因子分析过程

通常借用Cronbachs α系数来对量表进行信度分析。一般而言，如果α系在0.80 以上表示内部一致性极好，适宜做因子分析，α在0.6 到0.8 之间表示较好，而低于0.6 表示内部一致性较差，不适宜做因子分析。本研究量表Cronbachs α为0.834，信度很好。

对于量表结构效度，通常采用KMO值验证，其值介于0-1之间，数值越大相关性越强，越适合进行因子分析。对整份量表的14个题项进行因子分析，KMO 值=0.752，Bartletts test的p值<0.001，适合因子分析。

如表2所示，提取出的5个公因子经正交旋转特征值分别为2.362、2.109、2.021、1.905和1.437。累计方差贡献率为70.241%，说明提取的公因子可以反映原始变量的大部分信息，颇具代表性。

表2 总方差解析表

表3为旋转前及旋转后的因子负荷矩阵表，正交旋转后，因子负荷更加准确，能更好地解释主因子。从表中可以看出公共因子F1中政府关心弱势群体程度、行政成本、民主监督与公开化程度等因素的因子载荷较高。同时，民主监督公开化程度因子载荷为0.849，与之最相关；公共因子F2中社会治安程度、城市绿化率、工厂排污情况和环保机构建设情况等因子载荷较高；公共因子F3中政府办事效率、市容市貌改变程度及政府廉洁程度三指标因子载荷较高；公共因子F4中经济竞争环境情况和为经济活动提供的服务质量因子载荷较高；公共因子F5中市容市貌改变程度以及政府决策科学性因子载荷较高。依据各公共因子与初始因子之间的相关程度，我们可以将F1、F2、F3、F4、F5因子定义为公平性因子、环保性因子、效率性因子、经济性因子及效果性因子。我们发现，公众最注重公平性，政府为构建负责任地政府，首先就得保障社会公平。

表3 旋转后成分矩阵表

为准确反映出公众对政府绩效满意度水平，将各公因子方差贡献率的占总比作为各公共因子的权重系数，从而得出公众满意度综合得分：

F=（16.875F1+15.062F2+14.435F3+13.604F4+10.266F5）/70.241，即F=0.240F1+0.214F2+0.206F3+0.194F4+0.146F5。即公众满意度评价中公平性因素、环保性因素、效率性因素、经济性因素及效果性因素所占比重分别为0.24、0.214、0.206、0.194及0.146。

通过均值比较，我们可以看到公众满意度综合得分处在2.344到3.372之间，即处于比较满意和满意之间，公众对政府部门整体绩效较满意，政府部门应主要注重提高服务效率，构建廉洁政府，努力稳定物价及环境保护，使得公众生产生活环境进一步提高。

表4 项目统计摘要表

四、结论

将公众满意度引入政府绩效审计评价体系中具有一定的必要性：强大的公众社会影响力使得政府绩效审计离不开公众满意度；将公众满意度引入政府绩效评价有助于保障公民权利不受侵犯；政府部门职能的改进离不开公众监督。只有公众参与督促检查，政府行为才会依法合理。公众满意度是对政府绩效的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性等的综合反映，可以较好地反映政府绩效的高低。

通过因子分析发现，公众对政府部门整体绩效比较满意，特别注重公平问题，我国政府部门应主要注重展开公开透明的行政活动，提高服务效率，构建廉洁政府，努力稳定物价及环境保护，使得公众生产生活环境进一步提高。

用因子分析法可以确定公众满意度。采用因子分析法对影响政府绩效的公众满意度进行定性与定量分析，可以从各方面综合考虑公众满意度影响因素。用因子分析法确定权重是从数理统计角度进行分析，客观性较强，但是对指标的具体经济意义重视不够，存在一定的误差。

本文研究的局限性主要表现为：没有依据不同政府部门的不同职能及特性设置评价指标，而只是从公众对政府部门的整体感观进行评价，用因子分析法确定公众满意度各指标权重存在一定误差；同时问卷设置及样本数量可以进行扩充完善。因此，研究政府绩效的公众满意度影响因素，可以在考虑通用性及可行性的基础上，设置通用影响因素并依据不同政府部门不同职能设置特定影响因素进行详细分析。

参考文献：

[1]廖昆明.英国的政府绩效管理体制和几点启示[J].公共管理高层论坛， 2009（5）.

[2]赵保卿，李文娟.基于审计角度的政府绩效公众满意度分析[J].审计与经济研究，2011.

[3]王素梅.中美政府绩效审计比较研究[M].武汉：武汉大学，2010.