财政分权视角下我国地区间税收转移与竞争机制研究

孙玉

摘 要 随着财政联邦主义理论的兴起与成熟，财政分权活动在世界各国不断展开。财政分权不但有利于地区间政府发挥其积极性与主动性，还能够满足地区内社会公众对差异性公共产品的需求，而随之而来的便是围绕经济资源与税收资源展开的税收转移和竞争活动。本文以此为视角，首先分析了税收竞争的内容与特征，然后讨论了财政分权体制下的地区间税收转移问题，最后对我国地方政府间税收竞争的效应进行了分析，得出了一些结论，希望这些结论能够指导现实的实践。

关键词 税收竞争 税收转移 财政分权 竞争机制

中图分类号：F812.7 文献标志码：A

在对我国财政体制演变过程进行分析后，我们发现财政分权化的倾向越来越明显。而财政分权造成的结果便是导致税收竞争的形式更加多样。在当前情况下，典型的税收竞争主要有以下形式：包括减免费、税收奖励等在内的税收优惠政策；地区间税收征管机关之间的竞争 ；以及以提高公共服务水平、吸引投资为目的进行的财政支出竞争等。当然，因为普遍存在的税收优惠与税收政策的审批权上收，地区间是难以通过税收“价格”进行竞争的，能够完成的便是不断的提升其办事效率，通过提高公共产品的质量与增加公共产品的数量吸引更大规模的投资，而这又促进了公共物品提供方面的竞争，这在时下是较为流行的税收竞争模式 。随着财政联邦主义理论的兴起与成熟，财政分权活动不断在世界各国展开。财政分权不但有利于地区间政府发挥其积极性与主动性，还能够满足地区内社会公众对差异性公共产品的需求，而随之而来的便是围绕经济资源与税收资源展开的税收转移和竞争活动。本文以此为视角，首先分析了税收竞争的内容与特征，然后讨论了财政分权体制下的地区间税收转移问题，最后对我国地方政府间税收竞争的效应进行了分析，得出了一些结论，希望这些结论能够指导现实的实践。

一、税收竞争的内容与特征

（一）税收竞争的内容。

我国国内税收竞争通常指的是不同地区通过竞相降低有效税率或者通过利用相关优惠政策等措施，进而吸引其他地方财政资源进到当地的政府自利做法。所以，只要是围绕这一目的通过税收手段展开的各种竞争与争夺经济资源及税收资源的行为均能够视为是税收竞争行为 。而税收竞争一般是通过税收立法、司法以及行政性征管活动运作的，具体表现为上下级政府之间的相互竞争、同一级别的政府之间的相互竞争以及一级政府内部不同部门的相互竞争。通常上下级政府之间对税收资源方面的竞争，它是由于分税制财政制度造成的，这是由于各级政府的利益和其可以管辖的税收资源关系紧密所形成的。同一级别政府之间的税收竞争是由于我国财政分权与差异性经济发展模式造成的。由于财政分权让各个地方政府具备了相对独立的经济利益，同时差异性的经济发展模式使得税收利益变得尤为重要。

（二）税收竞争的特征。

按照公共选择理论的看法，各级政府部门及其所属组织均是具备自身利益最大化的独立的经济主体，它的行政长官通常会自觉与不自觉地从本部门的利益出发，追求自身利益最大化。所以，其行为满足“经济人”假设的基本特点：其一它们是有独立的经济利益；其二它们有独立的追求目标；其三它们具备采取所有可能的行为和方式追求目标。市场权力通常来自于各个经济主体在竞争当中取得的竞争优势。然而税收市场权力往往不是通过相互竞争获取的，也可以说并非完全通过市场竞争而实现的。

二、财政分权体制下地区间税收的转移

（一）政府定价制度下的税收转移。

自从市场化改革开始，企业产品价格并轨速度不断加快，大部分企业产品的价格就几乎都是通过市场决定。但是当企业资源性初级产品流转至下一环节涌入市场之后，它的价格往往会高出几倍甚至十几倍，据此能够判断政府定价和真实市场价格并不吻合，往往资源性初级产品价格会在很大程度上被低估，最终使得税收通过资源输出地向资源输入地的进行转移 。

（二）税收竞争下的税收转移。

过度激烈的税收竞争是没有好处的。一方面，过度的税收竞争的结果可能会导致生产要素从最可以有效利用的区域，转移到利用效率不高但税负也不高的地区，最终干扰资源在不同地区间的合理配置。另一方面，在税基总量一定的条件下，各个政府之间的税收竞争博弈仅仅是一种“零和博弈”，对流动性税基征收较低税或者提供较高补贴，必然会降低地方财政收入，进而间接减少了财政支出，使得公共产品提供不充分与地区经济福利损失加大。最后，为了更好的吸引流动性税基，各个地方政府一般会将有限的财政资金转向提升当地投资环境的基础设施等生产性公共产品，目的是为了提高资本的效力，但是往往对于提高当地居民福利的民生性公共产品与服务投入非常低，导致国富和民生关系的严重失衡。

（三）流转税制引发的税收转移。

目前，流转税一般包括增值税、消费税以及营业税三种，这三项总和占整个税收收入比重的一半以上。通常而言，流转税通过属地进行征收，就是指在生产地进行征税，这部分税收收入是由生产地政府所有，主要用于当地居民的公共服务与公共产品两个方面，然而流转税是一种可转嫁税，它的特点是纳税人与负税人完全分离，这些税负最终均是由当地居民承担。虽然我国税法规定增值税是我国中央地方共享税，然而基于增值税在我国税制结构当中的主导地位，最终使得税收转入地的政府得到了相关税收转移收入。

（四）汇总纳税产生的税收转移。

当前，伴随我国市场经济体制的不断深化，企业进行跨区经营现象非常多见。通常而言，发达地区具备丰富的信息资源、与政策决策中心非常接近、聚集了许多高级人才等与企业发展密切相关的战略性资源，所以一般会成为企业总机构的设立地；而欠发达或发展缓慢的地区往往拥有土地与能源等常规性资源地比较优势，所以一般会成为企业加工制造基地的分公司的设立地。这样有助于企业能够同时利用发达地区和欠发达地区双方各自的比较优势，最终使得税后利润实现最大化。

三、财政分权视角下我国地区间税收竞争的效应分析

（一）违背了税负公平原则。

不同政府之间的过度税收竞争严重破坏了依法纳税的良好环境，是我国区域经济的非均衡发展的助推器。在不平等前提下的税收竞争不但不利于推广地区间进行优势互补式的协调发展牧师，而且会造成严重的“马太效应”，这样会进一步加剧地区经济发展的不协调。

（二）造成公共性支出的减少。

当某一个国家的资本供给弹性较差的条件下，这时资本品就是一种稀缺资源，它同时也是各个政府之间税收竞争的重点对象，各地政府为吸引资本品的投入，通常会提高特定支出的投入目的是吸引投资 。而在辖区收入总量条件的下，一定会忽略用于当地居民的一般公共产品的投入，造成均等化公共支出的降低，最终减弱了政府公共服务的水准。

（三）降低公共服务水平。

各地政府间税收竞争的一个主要途径是通过减少实际有效税率来吸引资本、劳动力以及技术等生产要素，也可以通过税收返还等途径间接展开。以上竞争方式一定会侵蚀税基，导致各级政府税收收入的不断流失，最终使得各地政府提供公共产品与公共服务的效率和规模不断下降。

（四）隐藏着巨大的财政风险。

各地方政府实现吸引外来投资的目的通过竞相实施优惠政策一定会导致集体的不理性行为，最终的结果是整个社会的税收收入的不断流失。这种行为必然会导致地方政府财政上入不敷出，并且越是不发达的地区财政上出现困难的可能性越大。尤其是对于地方政府获得的实际税收收入达不到为吸引投资而投入的特定支出的行为，必然会导致边际税收支出额一直高于边际税收收入额，这样就造成极大的财政风险。

四、结束语

我国各地地方政府间税收竞争由于财政分权制度产生的。如果各地政府是适度的税收竞争，这样本身有利于提高效率与提升政府公共服务水平，然而就我国目前来说，更多的是因为各地政府的恶性竞争导致的负效应。因为财政体制与政绩评价制度等方面存在的问题，各地政府间过度税收竞争对我国经济社会等均产生了不利的影响，这样就不利于整个经济社会实现全面协调发展。□

（作者单位：平顶山市住建局墙改办 ）

注释：

刘慧. 试论财政分权下我国地方政府间税收竞争规制[J]. 地方财政研究，2010（8）：23-27.

Wallace E.Oates.The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance [M]. Edward Elgar Publishing Limited，2008.

董再平. 基于财政分权视角的我国地区税收转移研究[J]. 经济体制改革，2009（2）：121-126.

周克清. 论我国财政分权体制下的政府间税收竞争[J]. 税务与经济，2002（3）：9-12.

张晏.分权体制下的财政政策与经济增长[M].上海：上海人民出版社，2005.