对新形势下国库资金风险的预警防范探讨

胡伞兵 安玲玲 丁姗姗 张宏宇

摘要：经理国库是法律赋予人民银行的神圣职责，加强国库监管、防范和化解国库资金风险，无论是对国库工作本身，还是对整个社会经济的发展，都具有重要的意义和影响。本文通过对新形势下国库资金风险的认识，提出对国库资金风险的预警防范政策建议。

关键词：国库资金风险；预警防范

随着国库会计数据集中系统（以下简称TCBS）、财税库银税收收入电子缴库横向联网系统（以下简称TIPS）、国库管理信息系统（以下简称TIMS）三大系统的启动运行，国库资金划转由以往的小同城交换的单一渠道，逐渐变为“大小额支付系统、大同城交换，国库内部往来”等多种渠道划转模式，国库会计核算方式由传统的纸介质业务核算，转变为POS机缴税、银行端查询缴税、三方协议等无纸化电子信息业务核算。“三大系统”运行和使用加速了国库资金周转、提高了国库资金效率的同时，也使国库风险隐蔽性更强，防范风险的难度随之也加大。如何加强基层国库管理，强化国库资金风险防范工作是基层人行面临着的新挑战。

一、国库资金风险的涵义

国库资金风险是指因国库部门管理制度不健全、管理手段不到位；事后监督、检查力度不够；操作失误或系统网络不足而使国库资财、信誉遭受损失的可能性。它有三个特点：

（一）持续性。国库资金风险的持续性一是指在时间上只要发生国库业务，就有发生国库资金风险的可能性；二是指国库资金风险发生在国库业务的全过程，哪一个岗位，哪一个环节出了问题，发生差错，都容易产生资金风险。

（二）不确定性。国库资金风险的不确定性表现在岗位设置上，哪一个岗位都可能发生风险；表现在资金清算方式上，支付系统、同城票据交换、国库内部往来都有可能产生资金风险；表现在核算的具体内容上，国债兑付、退库、支拨等都有可能发生资金风险。这些都说明国库资金风险的影响因素和风险点增多，具有明显的不确定性。

（三）可控制性。国库资金风险大多数都是人为的，有的是人有意为之，有的是人的疏忽大意造成的。但它又不是无能为力不可把握的，而是有规律可循，它的风险是可以认识的、可防可控的。只要制度严明，管理有序，操作谨慎，风险发生的概率可以控制在最小范围以内。

二、新的资金运行方式下基层国库面临的风险

（一）会计核算风险

将会计核算风险归集于以下几个方面：一是拨款、退库风险。国库部门作为拨款、退库的最后一关，往往只是审核相关的依据是否齐全、手续是否完整，而文件的真实性、准确性，资金所到的账户是否为预算单位或基本账户等一系列情况都无法全面考证。此外，由于拨款、退库是直接通过清算中心实现点对点实时拨付，这就更增加了国库资金风险。目前POS机缴税、银行端查询缴税、三方协议国库核算无纸化后，征收机关所提供的银行捐款原始件是不能做为其退库或更正的唯一依据的，只有对已入库的税款才能进行退库或更正处理。如，POS机缴税业务，银行缴款已经完成，但因为某种原因无法入库，该税款滞留在商业银行专户一二天，自动退还纳税人银行卡中，这样如果只凭银行扣款原始件办理退库更正业务，会造成资金风险。

（二）制度滞后风险

制度滞后风险是指由于国库制度及规定不能及时动态变化而涵盖国库业务的全过程，存有漏洞或“真空”造成国库资金风险的可能性。就目前而言，国库业务、核算手段发生了重大的变化，与之对应的相关管理制度在系统性、合理性及可操作性等方面还存不足。例如80年代颁布的《中华人民共和国国家金库条例》至今仍然使用，明显存在滞后性，在不适应新形势的发展需要的同时，也加大了国库资金风险。

（三）岗位风险

岗位风险是指由于岗位性质及设置的特殊性，由于不合理兼岗或轮岗造成国库资金风险的可能性。人手紧、业务繁、杂、多，国库部门难以安排充足的业务人员，岗位设置与国库人员之间的矛盾表现突出。对于基层央行国库部门来说，国库人员只能刚好满足不相容岗位对人员的要求，而遇到有人培训、公出、休假等原因离岗时，就可能存在不合理兼岗、一手清的现象。同时，在TCBS系统上线后，所有系统操作员均可执行相同职能，这在简化业务流程的同时增加了岗位人员的道德风险。

（四）监督风险

就目前可言，国库部门的监督由事后监督部门担任，检查只是通过手工操作核对印章、凭证使用，同城提出等常规操作进行核实。但对国库核算系统参数设置是否准确、退库、拨款、预算收入、更正等计算机核算方式是否准确无法进行审核。事后监督只停留在表面是否合规的层面上，无法开展深层次检查。

（五）系统性风险

随着央行职能的转变，国库部门为更有效履行央行职责，不断开发上线新系统，先后开发了TIPS、TMIS、TCBS等系统。这些新系统的运行都是以计算机网络为载体，通过网络形成与上下级国库、纳税人、征收机关、商业银行之间的横纵向传递。由此形成一张巨大的信息网络，尽管各部门都有各自的防御系统，但一旦任何一方受到病毒、黑客等其他直接或间接威胁，将会给其他单位带来运行风险。此外，系统自身的稳定安全性也将成为国库资金风险防范的重要方面。比如在信息传递方面的风险：一是征收机关与TIPS接口不稳定，征收机关不能及时从TIPS系统中下载和上载电子信息，造成国库与征收机关账务无法核对。二是计算机网络安全措施比较薄弱，网络上任何一个漏洞都会造成国库信息外泄，均会造成严重的后果。

此外，还存在管理、道德风险等。

二、国库资金存在的风险原因浅析

（一）部门自身利益的驱动所致

从银行部门看，金融领域的问题是多年积累起来的，也是国民经济层次的矛盾在金融领域的综合反映。商业银行的一些员工在存款任务难以完成的情况下，将目标转移到国库资金上。这样，就难免出现通过调整科目挪用、延压、挤占国库资金的现象，更有甚者把国库资金作为盗取的对象，将税款先存入个人账户中，之后将资金从该账户中取出，挪用数日后再归还。从财税角度看，地方财政体制因地而异，各不相同。一般来说，地方财政收入任务执行情况与政府主管者的考核业绩相结合。正由于这一点，一些地方政府并没有把精力放在培育本地新的经济增长点上，在难以完成财政收入任务的情况下，便会出现“拉税”、“空转”等违规现象，进而虚增财政收入。

（二）国库部分人员敬业观念不强

从我国近几年发生的国库资金案件分析可以看出，从事国库工作的人员素质难以摆脱国库风险隐患。所有案件发生的根本原因是人的政治思想、道德品质出现问题或产生偏差。没有把全部精力投放到实际工作中，拜金主义、享乐主义的腐朽思想严重。同时，工作责任心不强，缺乏风险防范意识等一些不良的工作态度和工作作风，加剧了国库资金风险的存在。

（三）内控制度执行不严

中国人民银行总行在《中华人民共和国国家金库条例》的基础上，先后下发了《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》、《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，这一系列法规、制度都已明确了国库各项内控制度。各地国库也结合本地实际和财政体制特点，补充和完善了各种内控制度，并编印成册。但从目前实际执行情况看，没有从根本上得到落实。因此，规范操作是防范国库资金风险的基础。

（四）风险管理机制滞后

目前国库监管特点是重检查轻处理，检查的内容面面俱到，但对容易产生风险隐患的根本性问题没有深究，而是一晃而过。

三、国库资金风险预警防范的政策建议

（一）健全完善“岗位责任制”，内部操控是搞好国库资金预警的基础

国库工作无小事，坚持不懈、抓紧抓好广大国库干部职业道德教育，切实加强国库内部管理、强化约束机制、落实岗位责任制，实行重要岗位定期轮换制，确保制度落实到位是建立健全国库资金安全屏障的重要任务。

1. 健全制度、统一流程、规范操作。首先，针对业务的发展和国库会计核算电算化程度的提高，对原有制度中一些与现时业务不配套、不衔接以及滞后的规定予以修订、补充，研究制定国库会计电子设备和网络管理方面制度，形成一套较为完整与之相匹配的制度加以规范和约束，以适应国库业务的未来发展。其次，通过制定科学统一的业务操作流程，进而实现国库业务规范化操作，特别是关键环节要制定出环环相扣的统一的操作流程，建立起确保国库资金安全的制度屏障。

2. 强化内控，构筑国库资金风险三道防线。一是自控防线。在科学设置岗位和合理分工的基础上，建立健全对账制度和查询查复制度，真正做到及时查询，有查必复，及时对账，相互签章。二是互控防线。建立“前台核算”与“后台检查”相分离的机制，明确责任，相互合作，相互制约，对关键性岗位要实行监督、制约机制，确保资金安全和印、押、证三分管原则，严禁财务处理的“一手清”。三是监控防线。建立事前、事中、事后全方位监控网络，加大事后监督的监督管理力度，实现事后监督的电算化操作，提高事后监督的效率。

（二）以人为本，构筑严密的人防体系是防范国库资金风险的重要保障

人是内部控制有效发挥的关键，要防范化解国库资金风险，做好国库工作，必须坚持以人为本，思想教育与岗位培训相结合，加强对人的管理，建立一支高素质的国库干部队伍。

1. 健全组织机构，加强队伍建设。一是按照“一级财政、一级国库”的原则，单设国库办事机构，在县支行设立国库股。各级人民银行要根据国库业务发展需要增加国库人员。二是各级国库要开展多层次、多渠道的培训工作，并以各种形式促进工作人员不断学习新知识，掌握各项政策、法规和监管制度，努力提高国库人员业务素质和管理水平。

2.做到人员管理和风险防控有机结合。树立以人为本思想，端正国库高风险岗位人员的相应检查人员的管理工作及风险管理工作同研究、同部署、同落实、同考核，要运用形式多样的教育手段做好广大国库干部政治思想教育、尤其是世界观、人生观、价值观的教育工作，努力实现做好业务，管发人员的双赢目标。

（三）科技先行，重视科技建设工程是防范国库资金风险的技术手段

1. 优化和完善新系统及内部网络建设。一是对系统不断进行优化和完善，如增加对业务系统口令恶意登录识别、报警、记载和封锁等功能，增强系统安全防范自控能力。二是在内联网上配置一个子网，区别于其他办公用机的网段和IP地址，将国库业务用机构纳入其中。由此，国库会计核算系统以外的机器将无法访问，在一定程度上增强了国库会计核算系统的安全系数。三是加强国库业务用机使用的管理，不仅要在所有业务用机上安装杀毒软件，而且要对杀毒软件随时更新。四是对新系统数据备份采取双重备份，在设置共享时要设置专门的用户，权限应设置为只读，保证国库资金数据不被篡改。

2. 研发退库自动审核系统。为进一步加强退库工作中相关政策依据的审核判别力度，统一退库审核标准与口径，防止发生退库申请人恶意伪造缴款书复印件骗取国库资金案件，国库部门宜联合征收机关研发一套退库自动审核程序。通过该程序将各项退库审核要素、计算公式和监管要求写入系统，依靠系统对接收到的征收机关收入退付信息自动进行审核，如自动检索调阅原缴款书记录的真实有效性、退付金额轧算数据的正确性、对应审批文件文号文本的真实完整性等等，从而将一切由人为操作引导的国库资金风险消灭在萌芽状态。

（四）多管齐下，群策群力，营建群防机制是防范国库资金风险的外部屏障

一是树立群防群控的指导思想。对国库部门而言，当前工作重心应进一步加强与财政、税务、国库、银行、海关的业务合作与工作联系，定期拜访各协作单位，做到主动上门学政策、主动上门传信息、主动上门促协调，促进各协作单位之间加强理解、相互配合、齐抓共管、形成合力，同时，通过及时互通情况，通报国库检查问题和国库系统案件，督促协作单位采取相应措施，加强其自身的部门内控。

二是树立风险关口前移的指导思想。当前监管重点应前倾在“资金进出口”环节，如往来款项账务处理、暂收暂付科目使用、拨款及拨款退回业务等。对于有疑问的资金，国库部门应于当天及时联系财政、税务、海关等部门，澄清问题款项来龙去脉，坚决不留问号过夜，确保到国库资金安全。

参考文献

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[3]左明、黄树坤，《浅议基层央行经理国库工作中的资金风险与防范》，《时代金融》，2012. 29；

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