对“把权力关进制度的笼子里”的几点思考

潘克森

[摘 要]加强对权力的监督和制约，把权力关进制度的笼子，是实现立党为公、执政为民的必然要求。监督和制约权力的根本途径是加强制度建设。为此，需要在制度的制定上体现科学性，在制度的实施上具有可操作性，在制度运行上以廉政文化为支撑，在制度的保障上构建强有力的监督体系。

权力；监督制约；反腐倡廉

[关键词]

[中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）09-0042-02

在2012年12月召开的中共中央政治局会议上，党中央出台了改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”。今年1月22日，在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记强调要“把权力关进制度的笼子里”，反腐败要坚持“老虎、苍蝇一起打”。这些在党内外引起了很大的反响，得到了普遍的关注和好评。如何把权力关进制度的“笼子”里，需要在制度的制定上体现科学性，在制度的具体实施上有可操作性，在制度的长效运行上以廉政文化作为支撑，在制度的执行监督上有相应的保障体系。

一、制度制定要体现科学性

在我国，反腐败的相关规范性文件既有刚性的，也有柔性的；既有宏观的，又有微观的；既有党纪的，又有政纪的；既有针对党政机关干部的，又有针对企业公职人员的。但为什么出台这么多制度仍尚未有效地把权力关进制度的“笼子”里呢？为什么腐败在一些重要部门或重点领域仍然易发、多发和频发？这至少说明我们的制度在实体和程序设计方面还存在诸多缺陷或漏洞，即制度制定存在不科学的地方。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中提到了几种“分粥原理”，最终得出由“负责分粥”和“监督分粥”的人最后端粥是最公平公正的制度安排。无独有偶，18世纪末英国政府分批次发配犯人到澳大利亚开发的运输过程，也是一个制度遴选博弈的过程。当时英国政府可谓绞尽脑汁，从“离岸计人头数付费”（采用预付款方式），到“派员监督和医生陪护”、再到对船主进行“道德教化”，最终选择了“到岸计人头数付费”的制度安排，这充分说明制度至关重要。制度存在“良制”和“劣制”之分，不同的制度会产生不同的结果，也会导致不同的风气，形成不同的文化。很显然，权力若关在“木笼子”和“纸笼子”里，或者是让权力在规避制度的“笼子”里运行，那么权力这只凶狠贪婪的“老虎”肯定会越过边界去“伤人”，权力掌控者就会用权力来寻租或任意滥用。因此我们务必构建一套科学有效的权力制约制度，严格规范权力运行的边界，不断增强权力行使的透明度，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的制度，使任何国家机关的人财物等管理都能按照法定权限和程序在阳光透明中运行，切实做到公职人员不敢、不想、不易、不能和不会去贪。

二、制度实施要有可操作性

目前我国已经建立起了包括三大法律制度规范和十个法规制度门类的具有中国特色的党风廉政和反腐败法规制度体系。三大法律制度规范是：“关于廉政建设和反腐败的国家法律法规及其他法律法规中关于廉政建设和反腐败的规范；关于党风廉政建设和反腐败的党内法规及其他党内法规中关于党风廉政建设和反腐败的规范；从中央到基层的党的组织、行政机关和其他单位制定的关于反腐倡廉的制度规范。”[1]再加上十个法规制度门类，其内容已经涵盖了宪法条款、法律法规、党纪政纪、政府或部门规章、涉外国际条约及其相关配套的规范性文件等。但问题是，现在仍然有些制度的针对性、可行性和操作性不是很强，有的制度在具体部门或单位往往只是印在书上、写在纸上、摆在桌上、挂在墙上。甚至有的法规制度内容过于抽象、过于笼统和过于原则，不仅散而多和重叠交叉，还给人眼花缭乱的感觉，难于具体进行量化操作。真正属于法律意义具有刚性约束力的反腐败的法律条规还是比较少。当前，制度建设要标本兼治，特别要强化制度的可操作性，制度条规不能过于宽泛，应有具体实施的刚性措施，在制度载量方面不应该留有太多的弹性或自由空间，更要充分考虑到能将道德、党纪政纪、法律法规等制度“笼子”环环相套和无缝对接。尤其是对那些在执纪执法过程中已经运用娴熟的党纪政纪条规，应该及时将其上升或补充到法律规范层面上去，特别要通过宏观梳理筛选、归纳整合，再启动立法程序尽快颁布一部适合我国国情的综合性的《反腐败法》，并围绕《反腐败法》再相应制定出台配套的法律法规，以此来提高反腐倡廉法规制度体系的完整性和层次性，从而形成具有我国特色的《反腐败》法典体系。

三、制度运行要以廉政文化为支撑

一般说来对于反复发生的问题要从体制、机制甚至要从文化上找原因。现在之所以有些制度难以执行，其中一个重要原因是我们国家一直以来有“人治”的文化传统，“官本位”和“特权”思想在人们心目中已经根深蒂固，始终未能养成用制度管人管事管物的“法治”理念。腐败问题并不可怕，可怕的倒是“腐败文化”的形成，一旦人们对腐败行为和腐败现象熟视无睹，对反腐倡廉的法规制度的执行与否不当一回事，麻木地视之为可有可无的纸上谈兵，那么对制度体系的有效执行无形中会形成一种可怕的心理惰性或障碍，反腐败也就没有了群众性的动力源泉。因此，我们必须打造廉政文化来防治和抵御“腐败文化”的形成。腐败一开始是从贪官自身的道德伦理打开缺口的，这就像多米诺骨牌一样迟早将产生连锁反应，由此很快会波及到党纪政纪第二道防线甚至触及法律法规的第三道防线。因此，制度创新一定要有源头活水、要有廉政文化来支撑和引领，因为文化能够潜移默化地塑造一个民族的集体人格或人文素质。廉政文化也不是静态的、孤立的，它不仅随着时代的发展而丰富，而且不断向廉政制度浸润，有力推动着廉政制度的不断创新与完善，使制度与文化呈现相互交融、相互渗透和相互促进的格局。只有这样，才能使我们所有的公职人员真正理解公权只能公用、只能用来服务于人民、服务于国家和服务于社会，才能使公职人员在行使权力过程中自觉地在制度的“笼子”栏栅内运行，自觉地遵守道德伦理、党纪政纪和法律法规的三条底线。

四、制度保障要构建强有力的监督体系

制度的生命力取决于制度的执行力，这是反腐倡廉取得成效的重要保障。一些制度落实不好，很大程度上是因为对违反制度的行为没有及时查处或采取了变通的不严肃的方式处理。只要及时对那些有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，做到发现一起，查处一起。不管什么人或什么事，只要触犯了制度，就必须依法依纪处理，绝不搞例外姑息迁就，那么，这种震慑力本身就足以维护制度的权威。我们知道，现在对权力监督的制度运行不外乎内部监督和外部监督两条途径。内部监督主要是指党的纪检部门党纪监督、人大系统立法监督、政府系统的行政监察监督，还包括司法系统的法律监督，我们不妨称之为“同体监督”。但我们千万不能忽视外部监督“异体”的正能量，因为权力必须接受人民和法律的监督与制约，或者我们应该创造条件让人民群众来监督，才能让贪腐蛀虫陷于人民群众监督的汪洋大海之中，才能有效遏制权力在制度“笼子”外运行。此外，我们还应该加大新闻舆论和网络监督的力度，当前网络实名举报具有相当的威慑力，发挥了一种“准舆论”监督的态势，我们一定要善用网络，既要依法引导好、保护好和规范好实名举报的行为，又要做到反应灵敏，应对及时，避免网络的炒作和引发不稳定因素的发生，只有这样，才能更好地发挥网络监督作用，切实有序调动和发挥各种监督的力量，形成一种监督的整体合力。这当中，各级纪检监察机关既要强化牵头组织协调各种监督力量的作用，更要像“猫头鹰”一样时刻盯住各种监督载体所曝光出来的腐败线索或腐败信息，着实履行好自己的监督和查办案件的职能，真正做到让权力不敢超越于制度的“笼子”外，切实维护制度执行的权威性。

参考文献：

[1]郭晓果.我国反腐败法律体系现状和缺陷[J].经济研究导刊，2008（9）：181.

作者系江西省纪委驻科学院纪检组长、党组成员

责任编辑：姚 东