党代表联系群众机制的若干问题

[摘 要]党代表联系群众工作的展开是与党代会常任制、党代表任期制在地方试点及全面铺开的历史进程紧密相联的。它汲取了人大代表、政协委员密切联系群众的宝贵经验，并积极借鉴我国香港议员、新加坡人民行动党党员紧密联系选民的有益做法。党代表作为党委和群众之间的“连心桥”、党员利益诉求的代言人，理应在更有效、更直接地联系群众工作方面做出有益探索。

党代表；联系群众机制；党代表工作室；两代表一委员

[关键词]

[中图分类号] D252 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）09-0033-03

密切联系群众是党的三大优良作风之一。胡锦涛同志在建党90周年讲话中指出：“密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后的最大危险。”十八大报告中更进一步指出：“围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力。”为了更好地落实党的十八大精神，中央政治局制定实施“改进工作作风、密切联系群众”的八项规定。中央政治局决定从今年下半年开始，用一年左右时间，在全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动。当前，各级党组织如何在群众路线教育实践活动中更好、更有效地联系群众，并使其成为一项长效机制，则成为我们今后在实践中需要努力思考和探索的方向。

一、各地对于党代表密切联系群众的机制探索

纵观党代表制度的发展历程，无论是党代会常任制，还是党代表任期制，联系基层党员群众都是贯穿其中的主线之一。从上世纪80年代我国第一批党代会常任制试点在浙江省台州市椒江区开始以来，党代表联系党员群众制度就成为重要探索内容。[1]之后随着探索的不断深入，中央在地方试点经验基础上，对党代表工作做出了一系列重要指示。党的十六大提出了“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”，更加突出党代表的主体地位。十七大更是明确提出了“实行党的代表大会代表任期制”。与此相对应的，密切联系群众作为党代表一项具体职能的定位愈发清晰。2008年出台的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》就明确规定：“党代表大会代表应当采取适当方式，与基层党员和群众加强联系，了解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题，反映基层单位党员和群众的意见和建议。”随着党代表权利义务的细化和完善，密切联系群众作为党代表工作职责的定位日益彰显。各地在试点探索中都迈出了更大的步伐。早在十七大之前，湖北宜都等地就已开始探索“党代表接受群众评议”的具体做法。[2]随着日益深入的探索，党的十七届四中全会和十八大都明确提出实行党代会代表提案制度，将党代表工作推到了新的高度。

在具体实践中，各地关于党代表联系群众的探索形式灵活，内容多样。根据不同的标准，可分类如下：

一是根据活动平台，可以分为党代表工作室和党代表网络工作室两种形式。目前全国很多地方建立了党代表接待制度，开展党代表接待日活动，规定党代表定期到基层接待党员群众，及时将社情民意搜集整理并传达给党委。党代表工作室成为党代表接待的工作场所和活动空间，与新加坡“民事诊所”有异曲同工之妙。工作室大多整合原有办公场所、党员服务中心、群众办事大厅等资源而成，也有放在图书馆、公交车等人群密集场所的，基本上是“一室多用”。为了防止党代表退化为“坐诊大夫”，很多地方积极探索将党代表接访、走访、下访、约访、专访相结合的形式，听取群众呼声，收集群众意见，与群众建立良好的沟通机制。由于党代表到工作室的时间大多安排在周末或晚上，群众平时较为紧迫的难题无处倾诉，党代表网络工作室应运而生。一些地方探索建立统一的党代表履职平台，如上海长宁区建立党代表网络履职平台，公布党代表个人信息及联系方式，群众可以随时将身边诉求通过发信形式反馈给党代表。广东东莞也建立了专门的“东莞党代表网络工作室”，群众可以通过网络向各工作室反映问题，提出建议。

二是根据活动形式，可以分为接待、走访、调研等多种方式。其中根据参与主体的不同，又可分为党代表人大代表政协委员联合走访调研、党代表接待走访等形式，其中前者很多地方成为“两代表（党代表、人大代表）一委员（政协委员）”工作模式。这种模式的争议在于模糊了党代表、人大代表、政协委员不同的权力授受来源及各自独立的职能，如何区分成为难点。深圳等地探索建立民意表达工作室，以人大代表社区联络站为基础，同时加挂“党代表工作室”、“政协委员工作室”的牌子，将“两代表一委员”集合起来，并进行了分工。其中党代表侧重联系党员，人大代表侧重联系选民，政协委员侧重联系相关界别群众和企业。但在具体操作中，依然未能从根本上解决这一难题。而这一难题的日益彰显，随着党代表提案制度的全面实施而日益引发关注。党代表提案如何突出自身主题、特色，避免与人大议案、政协议案的冲突，是一个值得深入思考及实践探索的问题。深圳市宝安区尝试以联席会议的方式消解这一冲突，通过落实党代办、人大办、政协办联席会议，引导党代表围绕“党要管党”、“党管大事”的原则来提出党代表议案。

二、浦东对于党代表联系群众工作的探索

从2002年开始，上海浦东新区在发挥党代表密切联系群众方面做了积极探索，取得了较为显著的成绩，积累了较为丰富的经验。[3]

一是设立专门机构，为党代表联系群众提供组织保障。一方面，为统筹新区党代表工作，整合区内各条块资源，浦东依托区委组织部专门成立了区党代表大会代表联络工作办公室，具体负责党代表活动的组织协调、党代表提案（提议）的受理和督办、党代表任期内发挥作用的相关制度建设以及党代表日常联络等工作。在此基础上，浦东倡导“区党委委员联系区党代表、区党代表联系党员、党员联系群众”的“三级”联系制度，畅通党内联络机制，保障基层民情畅通上达。另一方面，设立区党代表提案（提议）委员会，具体负责区党代表提案（提议）审查工作，确定党代表提案（提议）是否可以立案，任期与每届区党代会相同。此类统筹性机构的设立，有利于突破各条块之间界限，更好地发挥党代表密切联系群众的作用。

二是推进制度建设，明晰党代表权利义务，为党代表联系群众提供制度保障。为明晰党代表的权利义务，使党代表联系群众的效用达到最大化，新区先后出台了《中共浦东新区代表大会代表任期制实施办法（试行）》、《中共浦东新区党代表大会代表接待日办法（试行）》、《关于中共浦东新区代表大会代表述职工作的意见（试行）》、《浦东新区党代表述职评议制度（试行）》、《关于推进浦东新区党内民主建设若干意见（征求意见稿）》、《浦东新区关于开展市、区两级党代会代表、人大代表联系社区工作的实施意见》等系列文件。通过党代表述职制度等方面的大胆探索，大大提高了党代表履职的能力和积极性，为党代表更科学、更好地联系群众，反馈社情民意提供了坚实的保障。

三是借鉴人大、政协经验，大力推行“党代表联系社区”品牌活动。一方面，通过党代表接待日等活动，了解基层社情民意。为更有效发挥党代表联系群众的效用，浦东根据“条块结合，以块为主”的原则，集中考虑系统、行业和地域等因素，探索建立浦东新区党代表活动小组制度，将470余名区党代表划分在22个工作小组中，以团组的形式发挥党代表联系群众等职能。另一方面，积极实现党代表联系群众工作与浦东既有工作的有效衔接。通过与“走千听万”、“创先争优”等活动的有机结合，大力开展组团式服务活动，定期组织党代表集中走访基层党员、群众，宣讲有关政策，看望老干部、老党员，倾听群众诉求。

四是以整合各条块资源，努力打造党代表联系群众履职平台。一方面，以基层阳光驿站为阵地，大力加强党代表工作室建设。坚持党代表工作室规范化运行，不断完善工作室功能，搭建党代表与基层党员群众联系的平台。另一方面，加强党代表网络履职平台，通过浦东党建网“党代表之窗”等网络平台，组织党代表就浦东经济发展、社会稳定、基层党建等民生相关内容建言献策、交流经验。在党代表走访群众过程中，依托新区“走千听万”网络平台，将收集到的群众意见及时反馈给区委相关部门，强化事后长期监督，努力做到“事事有落实，件件有回应”。

三、目前党代表联系群众工作机制存在的不足与应对之策

就党代表联系群众工作机制而言，当前尚存有以下问题亟待解决：

一是仍存在党代表、人大代表、政协委员职能不分的趋向。虽然三者都有反映社情民意的职责，但各自的职责依据和重点均不一样：党代表的职责是由党章规定的，主要是看党的各项方针政策的贯彻落实情况，听取党员、群众的意见，及时如实地向党委汇报；人大代表的职责是由宪法法律规定的，主要是依法保护人民群众的合法利益，为民当家作主等；政协委员的职责是由政协章程规定的，主要是了解政策和法规的贯彻执行情况，收集社会各界人士的意见，通过提案的形式向决策机构反映等。在具体实践中，如何既整合三方资源开展联合走访接待活动，又有效区分基层党员群众诉求、明晰“两代表一委员”的权利界限，成为考察各级政府智慧的一大难题。

二是领导干部在党代表中的占比率依然很高，党代表产生方式有待进一步优化。党代表是党内民主的直接参与者，具有利益表达的代表属性，理应充分兼顾党内不同层次的党员，尤其是基层党员群众的利益不容忽视。党代表中领导干部比例过高，不利于党内监督和党内民主，也不利于基层困难党员的利益诉求。由于当前很多地方党代表产生仍以组织提名为主，使得基层党代表的权力授受关系没有厘清，“对上负责”还是“为下代言”的迷思始终未解开，导致党代表和真正的“民意领袖”尚有距离，党代表和基层党员群众之间由于缺乏天然的鱼水关系及维系感情的纽带，或多或少处于“他者”的尴尬地位。

三是当前活动方式对体制外党员、青年党员吸引力不强。一方面，党代表比例中体制外党员、青年党员比例过低。由于在党代表产生中，组织提名多注重党内资历、职务高低、工作年限等，在很大程度上限制了青年党员的入围。同时党代表比例中，体制外党员如两新组织党员占比过低，阻碍了体制外党员诉求的通道。另一方面，当前党代表活动强调走进社区，却忽略了社区内广大年轻人的诉求。无论是“坐诊式”接待，还是依托居民区开展的其他形式党代表活动，都难以吸引年轻人的参与热情。而对于青年人社交的广泛网络平台，如人人网、微博等，党代表工作渗透性不够，甚至处于空白。

在此基础上，党代表联系群众工作应当在以下三方面进一步加强工作。

第一，需要进一步厘清党代表与人大代表、政协委员之间的关系。一方面，根据各地实际情况，加强联合阵地建设。一些地方原有的人大、政协联系社区群众工作尚处于薄弱阶段，可以依托党代表工作室，加强人大、政协的社区渗透功能；一些地方原有人大、政协联系社区工作较为成熟，可以依托人大社区联络点等建设党代表工作室。联合阵地的建设，有利于降低行政成本，通过统筹规划，将群众诉求及时打包囊括。另一方面，需要在此基础上对党代表、人大、政协的功能进行整合，将不同的诉求归类到不同的渠道里面，避免造成重复工作。如何整合这些下情上达的通道，根据其不同权力属性赋予不同的功能，是值得各地探索的问题。

第二，需要优化党代表比例，进一步完善党代表培训及考核机制。在基层进一步推行党代表公推直选的试点工作，确保党代表与基层党员群众之间的天然感情纽带及权力授受关系。推行组织提名、党员联名推荐、个人自荐等多种方式，确保党代表来源的广泛性。优化党代表比例，进一步减少领导干部所占比重，并适度向基层党务工作者、两新组织党员倾斜。加强党代表的培训，完善对党代表的考核机制，确保党代表将践行党内民主、密切联系群众作为两项主要任务来抓。此外，有条件的地方可以探索党代表候补制度，确保特殊情况下党代表的及时递补及连贯履职。

第三，需要进一步加强党代表联系群众平台建设。一方面，依托既有党代表工作室等平台，进一步开拓功能建设，将体制外党员尤其是流动党员吸纳进来，开展真正有聚拢效应的党代表活动，吸引青年党员积极参与。或通过与工青妇等社会团体或私企、外企等之间的联建活动，对于体制外党员、青年党员的诉求及时跟进。另一方面，大力开拓灵活多样的网络平台，积极渗透进入人人网、开心网、微博等青年人社交平台，开拓阵地，扩大影响，和青年人做朋友，多互动交流，并整合各类网络资源、社会资源，为青年人答疑解惑，解决具有共性的诉求，聚拢人心。

参考文献：

[1][2]郜工农.基层党代会常任制推进条件及制度建构研究[M].上海：东方出版中心，2011.46-53.

[3]刘剑华、范矿生.浦东新区新形势下发挥党代表作用的实践与思考[R]，2012（8）.

责任编辑：姚 东