新型城镇化背景下农民工子女平等受教育权的立法保障探析

张建国　王文江

摘 要：农民工子女受教育权问题是一个法律问题，也是一个社会问题，它直接影响着中国城镇化的进程和新型城镇化的实现。保障农民工子女平等受教育权是新型城镇化的内在要求和应当优先考虑的问题。在法治化社会中，在立法上对农民工子女平等受教育权加以保障最为根本也最富实效。为保证农民工子女平等受教育权的实现，应完善《义务教育法》，建立完备的教育法律保障体系，制定专门的《流动儿童少年教育法》。

关键词：新型城镇化；农民工子女；平等受教育权；立法保障

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）09-0110-05

一、保障农民工子女平等受教育权是新型城镇化的内在要求

依法保障农民工子女平等受教育权，是中国城镇化快速、健康发展的前提。新型城镇化是坚持以人为本理念，以人的城镇化为核心，全面提升城镇化质量和内涵的内敛型城镇化。走新型城镇化道路是中国城镇化发展的必由之路，而实现新型城镇化的关键在于坚持以人为本。一般来讲，以人为本是一种对人在社会历史发展中的主体作用与目的地位的肯定。就当前中国来讲，它是一种立足于解放人、为了人并实现人的现代化的价值取向[1]。提高人的生活质量、尊重人性发展需求、尊重人的合法权利、关注弱势群体利益是以人为本的应有之义，也是实现新型城镇化的基本要求。具有人性化特点的新型城镇化，与传统城镇化模式不同，不再片面追求城市规模的扩大和空间扩张，而更加注重居民多样化需求的满足和市民化权利的选择，从而实现城乡统筹、集约发展、环境友好、规模结构合理、社会和谐有序的城镇化。这说明，人的全面发展是新型城镇化的本质，城镇不同主体发展权利的同质均等是新型城镇化的关键，非城镇人口的有序市民化和社会管理创新是新型城镇化的路径。值得关注的是，农民工作为与城镇化进程相伴而生的城市特殊群体，在促进我国经济社会转型发展，推进城镇化进程发挥了巨大作用。2012年，按常住人口计算，中国的城镇化率达53%，但是按户籍人口计算，城镇化率不到35%。这意味着有18%的城镇化率是主要包括农民工在内的进城务工人员贡献的。他们出身农村而居于城市工作和生活，成为城市建设发展的重要力量。但不容否认，他们至今仍未成为城市真正的主人，而处于尴尬的“城市边缘人”境地，他们所应有的包括其子女平等受教育权在内的住房保障、社会保障、就业保障和医疗保障等市民化权利和需求并未得到有效实现和获得基本保证。目前我国农民工总量已经超过2.6亿人，期望永久居留城市工作生活的农民工已达多数，而且“家庭化”趋势愈加凸显。在此情此景下，如何在实质上提高城镇化率，如何实现以人为核心的新型城镇化，农民工及其子女的市民化问题无疑已成为我们所要解决的首要问题，成为实现传统城镇化向新型城镇化转型的突破口，其中农民工子女受教育权能否率先实现市民化作用不可低估。因为农民工子女受教育权问题是一个法律问题，也是一个社会问题，它直接影响着中国的城镇化进程和新型城镇化的实现。农业人口向城镇迁移和流动是城镇化的主要增长点，而农民工进城后，与住房、就业、生活等方面所面临巨大压力相比，其最大的困难和后顾之忧莫过于子女教育问题。重视子女教育又是中国家庭历来的传统，在对子女教育的重视程度上，城乡家庭并无明显差别。所以，这一问题解决的好与坏，必然会影响农民工留在城市务工经商的积极性和自信心，从而影响城市经济建设和发展。可见，农民工子女平等受教育权的实现程度，理应成为衡量我国城镇化质量和现代化水平高低的重要标志。

保障农民工子女平等受教育权是新型城镇化建设应优先考虑的问题。在推进城镇化进程中，各项工作纷繁复杂，只有不断调整各利益群体之间的关系，着力化解因权利不均而产生的社会矛盾和突出问题，整个社会才能逐步走向和谐，最终实现现代化。实现新型城镇化全面提高人的素质，教育是基础，义务教育更是重中之重。目前，农民工子女就学能否实现机会和条件的均等同质，已成为关系城镇化建设质量的重大问题，为全社会所共同关注。但农民工及其子女的市民化是一个长期复杂的过程，是不可能一蹴而就、一朝一夕能够做到的事情，其市民化所享有的诸多权利也将逐项、逐步地来实现。党的十八大报告也提出要有序推进农业转移人口市民化。这要求我国城乡二元化户籍制度需要渐进改革，农民工落户城镇的条件也将逐步放宽，市民化过程需要谨慎而缓慢。许经勇教授指出：“根据我国许多城市的实际情况，要在不降低原有市民基本公共服务水平的前提下马上实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，是有难度的。”在这种情况下，“改革户籍制度，变农民为市民，关键在于赋权和增利，使农民与市民享受相同的基本公共服务。”[2]但在赋权过程中，优先赋予农民工子女平等受教育权当是毋庸置疑的，解决农民工子女教育“同城待遇”问题刻不容缓。为较好地解决这一问题，2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中提出了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策。从此农民工子女平等受教育权的实现取得了初步成效，但这一法律权利在实现过程中却未能得到应有关注和切实保障，农民工子女平等受教育权问题的解决仍然喜忧参半，不容乐观。第五次人口普查资料显示，我国进城农民工约8954万，年龄主要集中在义务教育阶段的农民工子女近1500万。中央教育科学研究所教育发展研究部课题组调查分析显示，其中有近140万适龄儿童辍学或一直未上学。另根据北京市政府公布的数据显示，截至2006年7月，北京市有农民工子女36.6万，在公办学校上学的只有22.8万，占62.3%。到目前为止，根据国务院发展研究中心的调研数据显示，我国农民工总量超过2.6亿人，仍然有20%的农民工子女无法进入全日制公办中小学校就读。农民工子女教育的严峻形势严重挑战着我国教育公平的底线，也触及到以人为本的新型城镇化的底线。农民工子女如何实现公平教育，在新型城镇化建设中必须优先考虑，这是新型城镇化的基础工程和内在要求。以牺牲农民工利益为代价的城镇化已不足取，而忽视农民工子女教育的城镇化更是对人性和基本人权的践踏。

二、保障农民工子女平等受教育权的立法现状及所存在的问题

（一）农民工子女平等受教育权的立法演进

平等受教育权是国际社会公认的基本人权，是公民的宪法性权利，农民工子女平等受教育权也毫不例外的应当受到法律的保护。在我国，保障农民工子女平等受教育权的立法，经历了一个从权利认知到权利法定艰难曲折的演进过程。

在立法上首开先河是1986年《义务教育法》颁布后，1992年制定的《〈义务教育法〉实施细则》。该法第十四条规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。借读的适龄儿童、少年接受义务教育的年限，以其户籍所在地规定为准。”从此，农民工子女受教育权问题开始得到法律的关注。

1996年，原国家教委颁布《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，全面具体的部署了农民工子女义务教育事宜。如提出“城镇流动人口中适龄儿童、少年户籍所在地教育行政部门，应建立严格的适龄儿童、少年流动管理制度。凡户籍所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接受义务教育；户籍所在地没有监护条件的，流动期间在流入地接受义务教育。”“城镇流动人口中适龄儿童、少年就学，应以在流入地全日制中小学借读为主。没有条件进入全日制中小学的，可以入各种形式的教学班、组，接受非正规教育。”等等。此后以《就学办法》为依据，在京、沪等地进行试点。《就学办法》的颁布标志着在对农民工子女进城接受教育“限制进入”的前提下，农民工子女受教育问题由关注到开始落实。

1998年，原国家教委和公安部联合颁布《流动儿童少年就学暂行办法》。其中主要规定：“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义务教育的职责。”、“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加强联系，共同做好流动儿童少年接受义务教育工作。流动儿童少年常住户籍所在地乡级人民政府、县级教育行政部门、学校和公安派出所应建立流动儿童少年登记制度。流入地中小学应为在校流动儿童少年建立临时学籍。”、“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主。”、“流动儿童少年在流入地接受义务教育的，应经常住户籍所在地的县级教育行政部门或乡级人民政府批准，由其父母或其他监护人，按流入地人民政府和教育行政部门有关规定，向住所附近中小学提出申请，经学校同意后办理借读手续。或到流入地教育行政部门提出申请，由教育行政部门协调解决。”《办法》的出台，意味着政府开始意识到保障农民工子女平等受教育权的重要性和迫切性，“两为主”政策雏形建立，附有“差别对待”底蕴的农民工子女教育框架正式确定。

2001年，国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》。要求“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》和教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》都重申了上述政策。同时，《意见》还进一步强化了流入地政府的教育投入和管理责任，规定：“地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学，要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女的九年义务教育普及程度达到流入地同等水平；要建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制，流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予财政补助；流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”至此，以人为本的“两为主”政策基本成型。

2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》更加明确了流入地政府的具体职责范围，以解决农民工问题为切入点，再次强化了保障农民工子女平等接受义务教育问题。2006年新《义务教育法》对义务教育做出许多新的规定。确立了新的经费保障机制，即义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制（第四十四条）。确立了新的义务教育管理体制，即义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制（第七条）。但对农民工子女平等受教育权的实现而言，最大的贡献是将农民工子女在非户籍所在地就学的“两为主”政策以法律的形式固定下来，农民工子女的平等义务教育权利得以法制化。该法第十二条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”

2010年7月公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》规定“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育”。同时教育部开展进城务工人员子女平等接受义务教育试点，即将进城务工人员子女在输入地平等接受义务教育纳入教改“先行先试”范畴这表明进城务工人员子女公平接受义务教育问题提升到国家教育改革的层面，转变成政府和全社会的行为[3]。

纵观以上立法历程可见，农民工子女平等受教育权的法律保护是一个不断得到高度重视的过程；是从原则化到具体化，政府努力实现“均等教育”的过程；是“两为主”政策法律手段不断注入“以人为本”因素的过程。国家逐渐加大对农民工子女平等受教育权法律保护力度的同时，暴露出的问题也非常明显。

（二）存在的问题

“正义只有通过良好的法律才能实现”。罗尔斯指出：“正义是社会的首要价值，……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[4]公正是社会制度的核心原则，教育公正也是教育法律制度的核心原则，非正义的或欠缺平等、公平内涵的法律必须加以修改，教育法律亦如此。通常认为，立法保障是宪法和法律必须为其所宣示的权利实现提供必要、充分的方法和手段，即在立法上提供保障的措施，它分为消极保障和积极保障两类。消极保障是指权利由宪法和法律加以详细规定，并附有“依法律”或“非依法律不得限制”等附加条件，以保障行政机关、司法机关对公民权利的尊重，防止行政和司法专横。积极保障是指宪法和法律直接规定为了实现具体权利所采取的方法，提供的手段和条件等[5]。而我国农民工子女平等受教育权在上述两类立法保障方面都存在一定的问题。

从立法上应当认为，目前我国受教育权立法已经形成了以《宪法》为根本指针，以《教育法》和《义务教育法》为基本依据，以教育行政法规、规章为具体补充的教育法律保障体系。这在一定程度上为公民受教育权的实现提供了法律支持，但仍然不尽完善。主要是单独的行政法规少，符合各地自身特点的相应的补充性地方法规、规章欠缺。在体现农民工子女平等受教育权的具体法律规定方面，总体上存在的问题是，条款过于原则，不够明确、合理，法律救济途径缺失。从而造成关乎农民工子女平等受教育权的教育法律保障体系也不够权威、有效和一致，可操作性不强。

第一，农民工子女平等受教育权的实现条件难以保证。按《义务教育法》的规定，流动儿童少年在流入地政府接受义务教育的，流入地政府应当为其提供平等接受义务教育的条件，但同时要求由省、自治区、直辖市规定具体办法。教育部关于学习宣传和贯彻实施《义务教育法》的通知虽确实要求，省级教育行政部门要抓紧做好义务教育法配套地方性法规、规章的制定和修改，积极清理与义务教育法规定不一致的有关文件，做好与义务教育法有关规定的衔接工作。但时至今日，各地出台的地方性法规、规章不多，一些地区制定的《义务教育法》实施办法中涉及农民工子女义务教育的规定也寥寥无几。由于平等接受义务教育条件国家没有规定统一标准，农民工子女入学条件、入学方式、学生收费及财政保障和管理体制等方面都没有统一规定。由此造成诸如公办学校接收农民工子女入学的比例、民办学校及农民工子女学校教育设备和教学资源的配备水平、农民工子女就学条件和程序等各地不一。在实际操作中，各省、自治区、直辖市做法不同，都自留余地，以各种借口规避法律规定，局面难以管控。

第二，中央和地方各级政府的法定职责不明，法律责任不严。农民工子女受教育的责任主体除公办、民办和农民工子女学校外，最主要的责任主体是中央政府、流入地政府和流出地政府。而《义务教育法》只做出“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”、“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担”等原则性规定，并不具体。各级政府各自应承担何种责任、承担多少责任，在执行中操作空间和回旋余地很大。已于2007年4月失效的《流动儿童少年就学暂行办法》中所提出的“流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义务教育的职责。”、“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加强联系，共同做好流动儿童少年义务教育工作。”等问题仍然没有解决。流入地教育行政部门具体的教育职责有哪些？公办学校接收农民工子女入学的比例是多少？两地政府如何相互配合，加强联系？这些问题至今悬而未决。至于实施监督和政府法律责任，《义务教育法》规定，人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。但基于地方、部门保护，这种自我督导形同虚设。《义务教育法》规定了政府的法律责任，但对未履行对义务教育经费保障职责、未依照本法规定均衡安排义务教育经费的，也只是限期改正或给予行政处分，显然责任较轻，缺乏严厉。

第三，农民工子女义务教育存在差别对待，违背教育公平原则。不歧视原则在《世界人权宣言》中早已确立，禁止教育歧视和无差别对待已成为国际社会的共识。而我国的教育规章《流动儿童少年就学暂行办法》的有关条款却明显与之背道而驰。该《办法》失效后因无其他法规或规章替补，体现农民工子女教育机会和所享受教学资源不平等的一些规定目前仍然潜在执行。如“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”、“经县（市、区）教育行政部门批准，流入地全日制公办中小学可利用学校校舍和教育设施，聘请离退休教师或其他具备教师资格人员，举办专门招收流动儿童少年的附属教学班（组）。”、“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。”等等。对农民工子女义务教育实行差别待遇的现象在实践中大量存在，如县级教育行政部门默许公立学校设立附属教学班（组）等进行隔离教学等。

第四，教育经费短缺，各级政府不能共同承担投入责任。《义务教育法》规定的义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制，实际上仍然是地方负责，分级管理，与以往不同的是强调了省级政府的统筹。在教育经费拨付体制不变的情况下，适龄儿童接受义务教育依然由其户籍所在地政府负责，并获得按照户籍学生数下拨的教育经费。结果是农民工子女义务教育由流入地政府主要负责但无经费预算，流出地政府有经费预算却不可能再负教育责任，而且法律亦未赋予其明确和具体的责任。“责任”与“能力”的分离，致使以流入地政府为主进行的农民工子女义务教育虽于法有据却于理不合。《义务教育法》也规定义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担。但中央政府与地方政府的教育投入责任不明确，没有划定中央政府投入经费的比例，实践中比例过小，杯水车薪。加之各级政府间又缺乏相应的财政转移支付制度安排，各级政府互相观望、相互博弈。在流入地的地方政府有事权无财权的体制下，农民工子女义务教育经费难以得到保障。据国务院发展研究中心调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担低至不足2%。实际上有87%的义务教育经费落在财力最为薄弱的县级政府头上[6]。况且，流入地政府的经费投入责任经常落实不到位，对公办学校和民办农民工子女学校在教学设备的经费投入上也存在显著差异。截至2007年10月，在北京、上海、广州等12个城市中，只有少数城市建立了专门的教育经费保障机制。平均每所学校投入经费，公办学校为94万元，获准民办农民工子女学校为11.3万元，未获准民办农民工子女学校为6.6万元[7]。这样，对农民工子女义务教育的种种差别对待也随之而来。公立学校提高入学门槛，借读费、学杂费、赞助费等乱收费现象屡禁不止，民办及农民工子女学校教学条件无从改善。

第五，农民工子女平等受教育权缺少司法救济程序。教育是政府必须提供的社会公共产品，政府保障农民工子女平等受教育权的实现是其义不容辞的责任，但法律却没有赋予农民工子女受平等受教育的给付请求权，也没有给出具体有效的维权手段。农民工子女作为受教育者与当地政府和学校形成的应当是一种行政法律关系，而《行政诉讼法》未将行政机关侵犯受教育权利列为行政诉讼受案范围，教育法律法规也没有规定入学歧视、差别对待、开除学籍等纠纷的解决途径。政府的立法不作为使农民工子女受教育权利没有具体化，而只存在于宣示性的层面，实现权利的法律救济自然无从谈起。

三、完善农民工子女平等受教育权立法保障的对策建议

权利具有正当性、合法性、现实性三个特征，与之相对应，权利以应有权利、法定权利和现实权利三种形态存在。这三种权利都是不应被忽视的，否则，权利便成为空中楼阁，可望而不可即。“要认真看待权利，就应关心应有权利；注重法定权利；着眼于现实权利，使权利内化为实现人的价值与尊严的普遍性力量。”[8]只有对这三种权利同时兼顾才是正确对待权利的应有态度。农民工子女平等受教育权立法保障之完善，也应以此为出发点提出对策建议。

（一）关心农民工子女平等受教育权的保护，强化政府责任

在推进城镇化进程中，转变认识去关注农民工子女平等受教育权的保护，是实现农民工子女教育率先市民化的前提。户籍制度改革和农民工市民化可以慢，但农民工子女教育的市民化却不能再推迟。只有农民工子女教育率先市民化了，才能加速农民工市民化进程，推动实现新型城镇化。政府和公民都应当认识到，缺乏关注而得不到实现的权利，无异于法律橱窗上精美的装饰品。作为义务主体的政府和作为权利主体的农民工及子女双重推动才能实现农民工子女的平等受教育权。首先，政府必须增强责任意识，清醒地认识到自身在农民工子女平等受教育权保护方面的主导地位和作用。为农民工子女实现平等受教育权创造条件，提供保障措施，是政府不容推脱的职责。解决“三农”问题和新型城镇化问题，都离不开农民工子女平等受教育权的实现。其次，农民工及其子女也要强化城市主体意识和维权意识。农民工及其子女只有转变观念，自立自强，才能从根本上改变自身的弱势地位，成为城市真正的主人。只有增强维权意识，通过权利实现去追求和实现自己的梦想。

（二）完善《义务教育法》，建立公正完备的教育法律保障体系

我国《教育法》规定，公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。《义务教育法》也规定适龄儿童、少年，依法享有平等接受义务教育的权利。但这只是立法的一般性规定，亦或是立法精神。《义务教育法》虽然规定了“两为主”政策，但仍显薄弱，真正将农民工子女的平等受教育权落到实处，还需弥补“法律空白”。从某种程度上说，法定权利越详尽具体，越能得到充分保障。《义务教育法》没有明确规定农民工子女义务教育条件的标准和法律保障，也没有明确规定国务院和地方各级人民政府共同负担义务教育经费投入的具体比例，所以应增加这些条款，并且还应增加对农民工子女义务教育在资源配置和教育政策上的倾斜性保护条款，切实改变他们的弱势群体地位，真正得到公平教育。另外，农村留守儿童的就学问题也应同时做出统一规定。我国保障农民工子女受教育权的法律规章等多为结合当时情况的临时之举，缺乏前瞻性。保障农民工子女平等受教育权并非权宜之计，要立足长远。所以有的规定必须作统一调整，可制定单行法律统一规定农民工子女等流动儿童少年的教育问题，各地也应结合本地特点制定相应的地方性法规作为补充。

（三）注重法定权利，制定《流动儿童少年教育法》

法律对社会弱势群体实行倾斜性特别保护，是国际社会的通行做法。我国在立法上也先后制定了《妇女权益保护法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等法律，保护弱势群体实现权利实质平等。在城市背景下，农民工已然成为天然的弱势群体，包括农民工子女在内的流动儿童少年更是弱势群体中的弱势者，他们的就学问题已相当突出，与新型城镇化和和谐社会的要求已相去甚远，因此制定《流动儿童少年教育法》势在必行。《流动儿童少年教育法》应当在教育教学、经费保障、权益保护、管理与监督、法律责任等方面做出全方位规定，保障流动儿童少年教育公平。具体内容应主要包括：国家和各级政府的具体教育责任；健全的监督机制和责任追究制度；中央政府专项资金拨付，省级政府统筹规划实施，县级政府提供支持的教育经费保障制度；反教育歧视制度；困难者教育补偿制度；受教育状况评价制度；教育领域学籍与户籍分离制度；电子学籍动态管理制度；简化的入学条件、就学程序；权利救济途径；权益保障基金制度；法律援助制度以及学前和义务教育后教育保障制度等。使流动儿童少年的受教育权得到非形式上的实质保护，使流动儿童少年教育纳入规范化、制度化和法制化轨道。

（四）着眼权利实现，加强法律救济，拓宽司法救济途径

法的生命在于它在社会生活中的具体实施。国家制定法律，就是要在社会生活中得到遵守和执行，否则将变成一纸空文，失去其应有的效力和权威[9]。法定权利转化为现实权利，才是权利的最终归宿和价值取向，体现立法权威和国家法治水平。农民工子女平等受教育权必须充分实现，才能保证农民工子女教育的“同城待遇”，实现新型城镇化建设目标。有权利必有救济。当农民工子女平等受教育权受到侵害时，法律必须提供有效的补救措施。受教育权具有公权性质，受教育者与政府乃至学校无疑是一种行政法律关系。现实中，政府和学校不作为或不正当作为行使教育权的情况时有发生，所以将入学歧视、差别对待、开除学籍等纠纷纳入行政诉讼受案范围是较为妥当的，农民工子女可以通过提起行政诉讼维护平等受教育权。在我国现行法律中，《行政复议法》规定，申请行政机关履行受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的可以提起行政复议。但《行政诉讼法》未将行政机关侵犯受教育权利列为行政诉讼受案范围。最高法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中虽然规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”但是这里的“行政行为”是否属于“具体行政行为”含义不明，在实践中无从执行。涉及农民工子女教育权利的学校内部处理决定更加难以纳入该范围。这些情况对农民工子女教育权利的保护十分不利，建议扩大行政诉讼受案范围，提高平等受教育权的可诉性。教育立法也应使农民工子女受教育权利具体化，明确规定政府和学校承担行政责任和民事责任的具体情形，以利于农民工子女受教育权有效法律救济机制的形成。

参考文献：

〔1〕韩庆祥.“以人为本”的科学内涵及其理性实践[J].河北学刊，2004（3）：69.

〔2〕许经勇.户籍差别待遇改革进展缓慢.http：//gx.people.com.cn/n/2013/0811/c229247-19280764.html.

〔3〕范先佐，郭清扬.政府应义不容辞地承担进城务工人员子女义务教育的财政责任[J].河北师范大学学报（教育科学版），2011（9）：5-6.

〔4〕[美]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.3.

〔5〕程燎原，王人博.权利及其救济[M].山东人民出版社，1998.333-334.

〔6〕季谭.义务教育法“大修”核心明确四级政府投入责任[N].第一财经日报，2006-1-5（A03）.

〔7〕中央教育科学研究所课题组.进城务工农民随迁子女教育状况调研报告[J].教育研究，2008（4）：16.

〔8〕程燎原，王人博.权利及其救济[M].山东人民出版社，1998.314.

〔9〕张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2007.246.

（责任编辑 徐阳）