复合举选：中国领导干部公开考选的制度创新

鲁子问

摘要：领导选拔一直是人类政治事务的核心，我国自古以来都十分重视领导考选。20世纪80年代以后，为了适应我国改革开放对领导能力提出的新要求，我国创制了领导干部公开考选制度。这一制度的创新特点可概括为“复合举选”，包括复维推举、复向考查、复次票选等。领导干部公开考选制度具有显著的制度优势，也需要根据社会的发展而不断发展，要不断扩大其使用范围，不断提升考选的职位级别，不断完善考选的内容。

关键词：领导干部；公开考选；制度创新；复合举选

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）09-0112-05

领导者的选拔任用对于国家和地方治理至关重要，向来被认为是“治国之要”。而我国自古以来就非常重视领导的考选，并不断发展领导考选制度。从先秦的六艺，经过秦汉的察举、两晋的九品中正，到隋唐建立、宋明清不断完善的科举制度，我国建立了具有显著中国特色的古代官员考选制度。1911年后，我国开始建立现代考选制度，后来组建了专门的考选机构——考试院。1949年以后，我国实行领导干部考选部门内部选拔领导干部的考选制度。适应改革开放和社会发展的需要，在20世纪80年代我国又创制了公开考选领导干部的制度。随后，我国的领导干部考选制度不断创新发展，形成了独具特色的领导干部公开考选制度体系。

分析制度的创新特征，有助于我们理解制度，更有助于制度的不断发展与完善。本文将尝试分析中国领导干部公开考选制度的创新特点，探讨这一制度不断发展与完善的可能，以建立更为适应中国社会发展的领导干部选拔制度。

一、领导干部公开考选制度的内涵

领导干部公开考选制度属于领导干部公开选拔制度，“是党政领导干部选拔任用方式之一”。“公开选拔党政领导干部，是指党委（党组）及其组织（人事）部门面向社会采取公开报名，考试与考察相结合的办法，选拔党政领导干部。”领导干部公开考选制度就是面向社会，通过考试等多种方式，公开选拔领导干部的制度。领导干部公开考选是对中国1949年以后一直使用的由上级部门选拔、任命领导干部方式的改革。是中国政治体制改革和人事制度改革的重大突破。这一新的制度基于公开、公正、公平、竞争、择优的选人、用人原则，通常采取个人推荐、群众推荐、组织推荐、笔试、面试（含群众面试）、考察（含群众投票）、考核、全民公示等方式进行选拔，有力地破除了委任制常常伴随的贪污腐败、尸位素餐、机构臃肿、人浮于事、选人不当等弊端。

公开考选领导干部的实践始于20世纪80年代的改革开放，到90年代成为国家制度，经过20多年的探索实践，逐渐发展成为形式丰富的领导干部公选制度，并逐渐形成以区域为基础。以某一特定的方式为轴心的多元的公开考选制度体系。如浙江的“双推双考”模式、吉林的“一推双考”模式、江苏的“公推公选”模式、四川的“公推直选”模式以及贵州的“公推竞岗”模式等。这些模式的形成为完善中国公开选拔领导干部制度提供了有益的尝试，积累了宝贵的经验。

这一制度的丰富性使得各地可以根据需要选择恰当的方式进行领导干部公开考选。在2013年5月一些地方的领导干部公开考选中，我们就可以看到各种不同的形式。

在报名、推荐阶段，我们在广西玉林市2013年公开考选正处级非领导职务干部的办法中可以看到三种不同的推荐与报名形式，即组织推荐、群众举荐、个人自荐，三种推荐方式具有同等推荐效果。（1）组织推荐。各市直党政机关、人民团体、事业单位召开党委（党组）会议，集体研究确定推荐人选，每个单位只推荐1名，并填报《2013年玉林市公推优选正处级非领导职务人选登记表（组织推荐表）》。（2）群众举荐。各级干部、社会各界人士均可单独向组织举荐优秀干部。群众举荐须填写《2013年玉林市公推优选正处级非领导职务人选登记表（群众举荐表）》，介绍举荐对象的有关情况并署真实姓名，不署名的为无效推荐。（3）个人自荐。鼓励符合条件的个人踊跃自荐。个人自荐须填写《2013年玉林市公推优选正处级非领导职务人选登记表（个人自荐表）》，并署真实姓名，不署名的为无效推荐。组织推荐、群众举荐、个人自荐均直接向市公选办推荐。

报名之后，需要进行资格、资历审查。在宁夏回族自治区2013年的副厅级领导干部公开考选中，对报名者的资历采取了量化打分的评价方法：（1）有两年及以上基层工作经历的得1分。有两年及以上县（区）直部门（单位）、乡镇（街道）党政机关正职领导工作经历的得2分（上述两项不累计计算，只取得分最高的一项）；（2）担任正处级领导职务满三年的得1分，满四年及以上的得2分；（3）个人获得由省部级及以上党委、政府、组织部门、人事部门授予的或与中央组织部、国家人力资源和社会保障部联合表彰授予的综合性奖励的得1分：（4）近五年年度考核每获得一次优秀等次得0.2分。资历量化由地级市党委组织部和区直单位、大中型企业、中央驻宁单位组织（人事）部门负责组织、审核，填写《2013年宁夏回族自治区公开选拔副厅级领导干部资历量化审核表》，并将资历量化结果及相关证明材料复印件报自治区公开选拔副厅级领导干部工作领导小组办公室审核备案。资历量化得分结果在一定范围内公布。

在所有的领导干部公开考选中，笔试、面试都是不可或缺的基本内容。笔试一般采用国家统一的《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》，或者直接选用中共中央组织部党政领导干部考试中心的题库，或者聘请专家专门命制试题。面试大多采用结构化面试和无领导小组讨论方式进行，主要测试应试者在领导能力和胜任特征等方面与选拔职位的匹配程度。不过各地往往根据需要决定面试考官的组成。2013年宁夏回族自治区公开选拔副厅级领导干部的结构化面试评分采用了“大评委制”，评委由专家评委和群众评委组成，其中专家评委由7-9人组成，群众评委由10-15人组成。按照专家评委打分占80%、群众评委打分占20%的比例，计算每位面试人员的结构化面试成绩。按照结构化面试占50%、无领导小组讨论占50%的办法，分别计算每位面试人员的面试成绩。

考试通过之后，一些地方还让通过考试者到实际工作岗位进行调研，以考察其实际工作能力，这对于考选专业管理岗位的领导干部特别重要。广东茂名市2013年在选拔城市规划岗位领导干部时就明确将实地调研作为选拔程序之一，要求通过资格初审者开展调查研究，撰写调研报告，调研报告满分100分。然后，在认真进行资格复审的基础上，根据实地调研成绩的高低，按选拔职位数1：5的比例确定各职位进入下一轮竞争的人选。

各地的遴选、考察大多采用差额方式进行，以便竞争、择优，广西玉林市2013年正处级非领导职务干部的公开考选采取的就是全过程的差额考选。（1）差额遴选。由领导干部、组织人事十部和有关专家组成评审委员会，根据推荐人选的基本情况、工作经历、工作业绩、工作表现等，对推荐人选进行差额遴选。推荐人选遴选总成绩分别按量化得分60%和专家遴选投票得分40%的比例合计得分。然后再根据遴选总成绩，按照选拔名额1：1.5的比例确定考察对象并向社会公布。（2）差额考察。由市委组织部组织考察组对差额考察人选进行考察，按照选拔名额1：1.25的比例研究提出提交市委常委会议票决人选。（3）差额票决。召开市委常委会议，对提交的人选进行差额票决。常委会成员按照选拔名额1：1的比例投票表决拟任职人选，以应到会成员超过半数同意为通过。

公示是领导干部公开考选必备的环节。公示一般在考选领导岗位的工作范围之内进行，但由于公示基本上通过网站、报纸等进行，所以其公示其实是面向全世界，当然主要是面向全国进行的。公示时间一般为7个工作日。公示期间，任何人都可以给公示所公布的号码打电话、给公示所公布的邮箱发邮件、给公示所公布的地址写信。对任何人反映的问题，考选主办部门都应该核查。经查属实，不宜担任拟选拔职务的，取消选拔资格。

通过考选获得任职资格之后。一般都需要在其所任职岗位进行试用。试用期满，需要再次进行考核，合格之后才能正式获得任职。宁夏2013年公开考选副厅级领导干部的规定是：公开选拔的副厅级领导干部实行一年的试用期。在试用期间受党内、行政警告以上处分的，或在年度考核中民主测评得不称职票超过三分之一、经组织确定为不称职等次或不胜任现职的，取消任职资格。试用期满后。由自治区党委组织部进行考核。考核称职的，自治区党委正式任职：考核不称职的予以免职，不保留副厅级待遇。

显然，这一制度具有丰富性，各地可以根据考选岗位的实际需要选择不同的考选方法进行考选，以保证其考选制度适合考选岗位。

二、领导干部公开考选制度的创新特点

从前述可知，我国领导干部公开考选制度具有丰富的创新。从制度创新视野而言，我国领导干部公开考选制度之所以不断创新，乃是为了适应我国社会发展的需要。

当代学术意义上的制度是基于新制度主义的制度，指的是“在一个特定群体内部得以确立并实施的行为规则”。而制度创新则是由著名经济学家熊彼特（Joseph Schumpeter）提出、经著名经济学家戴维斯（Lance Davids）和诺斯（Douglass C.North）的发展而形成的理论。制度创新的内容较为丰富，其主要内涵为：（1）制度创新一般是指制度主体通过建立新的制度以获得追加利润的活动：（2）制度创新是指能使创新者获得追加利益而对现行制度进行变革的种种措施与对策；（3）制度创新是在既定的宪法秩序和规范性行为准则下制度供给主体解决制度供给不足，从而扩大制度供给的获取潜在收益的行为；（4）制度创新由产权制度创新、组织制度创新、管理制度创新和约束制度创新四方面组成；（5）制度创新既包括根本制度的变革，也包括在基本制度不变前提下具体运行的体制模式的转换；（6）制度创新是一个演进的过程，包括制度的替代、转化和交易过程。

从制度创新视野而言，领导干部公开考选制度是领导干部选拔任用部门作为制度主体所建立的以获得中国发展所需要的优秀领导人才的新制度。这一制度对传统的领导干部选拔任用制度进行了多种变革，使领导干部考选不再只是考选部门的内部事务，而成为领导干部考选部门主导、全民可以参与的社会事务，而且采用多种考选形式，不仅仅有差额选择，而且有大范围内容的笔试、多种形式的面试、民意调查等，使考选本身能更好地选拔适合岗位需要、能完成岗位职责的领导干部，同时可以促进领导干部考选工作本身的公正、廉洁。

分析前述领导干部公开考选的实践，笔者认为，中国领导干部公开考选制度具有以下较为显著的创新特点：

1.复维推举。与传统的领导干部考选部门内部单维度推选举荐不同，领导干部公开考选制度是领导干部考选部门主导、社会广泛参与的推选举荐。在报名阶段，考选部门可以提名候选人，普通群众也可一人、多人提名推荐恰当人选，个人也可自行报名参加考选。在考查阶段，考选部门负责审查资格、资历等，推荐符合要求的人选，群众参加调查、评议、担任面试评委，专家负责命题、担任面试评委等，也参与推举。在考选结果公示阶段。社会各界都可就公示人员发表意见，尤其是提出反对意见，这也是一种肯定或否定的推举。

显然，领导干部公开考选的推举是一种充分体现参与民主的多维度的推选举荐。这一制度不仅相对于我国传统的领导干部考选制度而言是一种制度创新，而且相对于西方国家的政党党内推举、教会内部推举、区域推举而言也是一种制度创新。

2.复向考查。与传统的领导干部考选部门内部对于候选人的政绩、资历与背景进行分析从而确定人选不同，领导干部公开考选是运用知识与能力笔试、知识与能力面试、心理测试、能力考察、民意调查、领导评价调查、投票选举、接受全社会匿名评价的多向度测评活动。多向度的考选方式，尤其是增加客观考试等，可以适度纠正主观认知误差。更有利于考选适合岗位需要的人才。

这种多向度的复合考查方式，无论对于我国传统的领导干部考选制度还是西方各种领导人选举制度而言，都是一种制度创新。

3.复次票选。与西方单一的通过投票、以选为举的制度不同，领导干部公开考选不仅包括笔试、面试、调查、投票等推荐、推选活动。而且采取多轮、多次（在报名之后的群众评议阶段进行一人一票的直接投票，面试的群众评委与专家评委进行加权投票，提名之后的遴选阶段再次进行与会者一人一票的直接投票）的复合式（群众、专家、评委、党委）的投票选举的方式，选择符合岗位需求的人才，其制度具有显著的复次投票的特性。

基于领导干部公开考选制度的以上三项创新特点，笔者认为，与传统的通过组织推荐、以推为选的领导干部选拔制度不同，也与西方通过投票、以一次性挑选而推举领导人的选举制度不同，我国领导干部公开考选制度是采用复合方式，多维度、多向度、多轮次推选举荐领导人的以举为选（根据我国传统科举制度，考可为举的组成部分）的考选制度。

三、领导干部公开考选制度的制度优势

基于对领导干部公开考选制度创新特点的分析，笔者认为，复合举选的领导干部公开考选制度具有显著的制度优势。

1.复合判断的制度优势。领导干部考选本质上是人的认知活动，因为考选是基于考选者对候选人的认知而作出的判断。而人类的认知存在着先天不足，我们总是无法凭藉个人生理能力全面认知任何事物，哪怕是一枚硬币，我们都无法单单使用我们的眼睛同时看到其两面。为了扩展自己的认知能力，克服认知的生理缺陷，人类往往需要借用工具进行认知，比如我们可以借助镜子同时看到硬币的两面。

在对领导干部候选人能力的认知上，我们可以借助复合判断来分析、判断其是否符合领导岗位的能力要求。在逻辑学中，判断一般分为简单判断和复合判断，我们对复杂事物或情况的认知可以用多重复合判断来表达。尽管复合判断本身无法判断复杂的能力，但复合判断的方法却可以帮助我们选择丰富的多维多向多次的形式进行考选，从而使我们的判断更接近真实。

考选本身是一种抽样判断，往往需要较为多元的分析才能形成较为准确的判断。我国古代科举要经过乡试、会试、殿试等多轮考试，而且一次考试往往要经过经义、策问等多项内容的考试，这其实是基于复合判断而进行的考选。

其实，被认为是西方选举制度代表的美国总统大选也是基于复合判断进行的。美国总统并非选民直接选举产生，而是选民投票给总统候选人，总统候选人在一州获得过半票数则获得该州全部选举人票，最终选举人根据本州选民的投票结果进行投票。这种“过半全得”（得到过半选民投票即获得全部选举人票）的制度，使得多位总统候选人在获得全国最多选民支持但没能获得最多选举人票的情况下，不能当选总统。最近一次的案例是2000年美国总统选举，民主党候选人戈尔获得50999897张选民票，共和党候选人布什获得50456002张选民票，但戈尔只获得266张选举人票，而布什却获得271张选举人票，最后布什在少于戈尔543895张选民票的情况下，凭藉多戈尔5张选举人票而当选美国第43届总统。另外。西方大多数国家的议会都采取上议院、下议院或者参议院、众议院的两院制结构，这也是复合判断的一种表现。当然这不是关于领导人选举的复合判断。而是关于国家立法的复合判断，不过仍然是对复合判断的一种肯定。

显然，复合判断的优势是得到普遍认可的，不仅在中国政治实践中广泛使用，而且也是两方政治实践的常用手段。

现在广泛使用的360度评估考查方法，是由自己、上司、直接部属、同仁同事甚至服务对象等从全方位、各个角度对评估对象进行评估考查，评估考查的内容也包括沟通技巧、人际关系、领导能力、行政能力等各个方面。这也是一种复合判断的实践。

2.举选的制度优势。笔者曾经专门撰文指出，考选是一种政治民主形态。中国领导干部公开考选制度具有参与民主、协商民主等特性，这一价值创新丰富了经典的民主理论。领导干部公开考选制定不仅有广泛的公民参与，而且有着深度的公民参与；不仅在考选职位上具有远大于西方的广度，而且考选内容也具有比票选民主更大的深度。领导干部公开考选中，群众参与具有广泛的代表性，而且其意见自始至终受到重视，甚至在很多考选实践中，群众评议意见具有一票否决权。由此可知，中国的领导干部公开考选制度具有广泛和深入的协商特性。

举选与选举的民主特性具有显著的不同。选举是以投票为推举方式，投票者通过候选人的自我宣传、竞选对手的批评来了解候选人的特质。投票人对候选人的了解是基于投票人个人的判断，即使候选人自己及其对手提供了更多信息。投票人对这些信息也只能进行个人的判断，并无专门机构对这些信息进行相关分析和介绍。尤其是对候选人未来的行为，投票人往往只能进行个人的感性分析，而缺乏理性判断。选民直接投票选举领导人的制度。看似是民意的直接表达，但往往是民众基于个人主观判断的民意表达。若能有对候选人更为综合的分析、评估，投票人应该能够更好地作出自己的复合判断。

举选则一般都有较为复杂的考选过程，有接近于360度评估方法的复合判断，这种判断肯定比简单判断更加准确。这种复合判断先举后选，以举优化选，从而更有利于克服人类的简单判断可能带来的致命不足，尤其是避免选民只是基于个人利益而作出投票决定的现象，从而考选出更有利于社会发展的领导者。中国领导干部公开考选制度的举选，采用了与科举类似的多轮次、多领域的考试、考查、推举，其考选的准确性显然优于单纯的投票。当然。现在举选过程中的民意表达需要具有更加广泛的代表性，这样才能使举选也具有广泛表达民意的制度特性。

中国领导干部公开考选制度具有丰富的创新特点。具有鲜明的中国特色，彰显了考选民主的价值取向，适合中国当前的社会发展特性。

四、领导干部公开考选制度的发展方向

当然，世界上没有完美的制度，任何制度都需要根据社会的发展而不断发展、不断完善。西方目前的直接选举制度存在一定的不足，中国当前的领导干部公开考选制度也需要进一步完善。笔者认为，中国领导干部公开考选制度在以下方面尚需进一步发展：

1.公开考选应成为中国领导干部选拔的主要制度。我国目前只是对三分之一的领导岗位采取公开考选。公开考选尚未成为中国领导干部选拔的主要制度。而显然，这一制度具有较传统的组织系统内部考核选拔领导干部的制度更为显著的优势，而且其复合判断、举选形式都具有明显的科学性和合理性，所以笔者认为，应不断扩大领导干部公开考选制度的使用范围，尽可能做到全部领导干部都通过公开考选进行选拔和任用。

2.公开考选的职位级别应逐步提升。目前，领导干部公开考选尚仅限于副部级以下职位的领导岗位。而且公开考选的副部级岗位实际只是副部级的国有企业、事业单位岗位，而非政府行政部门的副部级岗位。鉴于这一制度的优势，笔者认为，应不断提升考选的职位级别，尽早实现全部级别职位的公开考选。

3.领导干部公开考选应基于领导力模型进行考查。目前，尽管采用了多向度考选的方式，但尚不是基于领导力模型的多向度考选，而是基于基础知识、基本能力的考试，往往会出现善于考试者而非真正具有领导力者获得更多机会的现象。所以，领导干部公开考选的内容尚需进一步完善，要建立基于一般领导力和岗位领导力的领导力考选模式，使考选本身能更加准确地判断参选者的领导力，尤其是其所考选岗位的岗位领导力。

4.领导干部考选应扩大民众参与广度。在目前的领导干部公开考选中，民众只是在组织考察、群众评议环节参与，偶尔也在面试环节有限度地参与。这显然无法真正形成复合判断，也无法真正实现民意的充分表达。为此，应该在领导干部公开考选中扩大民众参与的范围，尤其是应尽可能使领导岗位直接管理的民众能全面参与考选，并有合理的利益表达机制，从而形成更加有效的复合判断。