国内保障性住房政策执行研究述评

禹黄姣

(广州大学 公共管理学院，广东 广州510006)

近年来，随着房价的上涨，“住房难”成为继“看病难”之后的又一热点问题。为解决“住房难”问题，从1998年取消福利分房进行住房改革至今，国家已出台许多关于保障房的相关政策，基本形成以市场化为导向的商品房、以中低收入群体为对象的经济适用房、为解决夹心层困境的公共租赁房、以低收入群体为对象的廉租房为基本框架的住房保障制度。但令人遗憾的是，廉租房门槛太高、房源太少，经适房质量差等问题阻碍了保障性住房政策的有效发挥。国家制定的1000万套保障性住房建设计划，标志着保障性住房建设进入了高速建设期，尤其在十二五规划中，保障性住房建设将成为政府工作的重点。

一、保障性住房政策执行研究情况

有关我国保障性住房政策执行情况的研究逐渐成为热点。王长奇《地方政府住房政策执行不力的原因探析》一文从政策执行力角度指出住房政策执行不力的表现并重点分析了执行不力的原因。刘雪明《廉租房政策实施中的四大困境》一文指出廉租房建设亟待解决的四大问题。范晓平《经济适用房政策在执行过程中存在的问题及对策》一文重点介绍经适房政策在执行过程中存在的问题，并且介绍了国外的经适房政策执行情况。陈杰《城市居民住房解决方案——理论与国际经验》一书介绍了住房保障的相关理论，如:住房保障的基本原理、路径选择、金融支持等等，以及瑞典、美国、韩国等国外住房保障的相关经验。张昕、张宇祥《典型国家和地区住房保障政策的经验与启示》一文介绍了美国、新加坡、法国、香港等国家和地区住房保障政策的主要模式，总结值得借鉴的经验并对我国的住房保障政策体系提出了相关完善建议。

概括起来，关于保障性住房政策执行的研究主要聚焦在以下方面:一是从执行过程中存在的主要问题反思我国现有的保障性住房政策;二是在发现问题的基础上分析保障性住房政策执行不力的原因，旨在提出有效的完善对策;三是综述国外关于保障性住房政策执行的最新动态和研究成果，总结其他国家和地区关于保障性住房的经验，以推动我国保障性住房建设。

二、关于国内保障性住房政策执行梗阻的主要观点

(一)保障性住房政策执行梗阻的表现

韩文海指出，廉租房政策执行过程中存在的问题主要有:地方政府重视程度不够;廉租房房源严重不足;严重缺乏资金，融资渠道与金融工具开发不力;廉租房制度管理机制不完善。［1］董丽晶、田源认为，保障性住房政策在运行中存在以下问题:1.保障的对象:缺乏对申请对象科学的识别机制;2.保障的定位:缺乏保障性住房的合理定位;3.保障的供应:缺乏稳定的资源供给渠道;4.保障的运作:缺乏科学合理的轮候机制和退出机制;5.保障的机构:缺乏强有力的住房保障机构。［2］概括地说，保障性住房政策执行梗阻主要表现为因政策执行信息控制力不足导致对目标群体的把握失控，因政策执行资源调配力不足导致出现资金、土地供应瓶颈，因政策执行行动协调力不足导致“商保失调”，因政策执行过程监控力不足导致保障房质量堪忧、腐败严重。

(二)保障性住房政策执行梗阻的原因

对保障性住房政策执行梗阻的原因，学者们研究较多。王长奇认为，住房政策执行不力的原因主要有:住房政策定位不清晰、住房政策科学性存在问题;中央地方政府权利责任划分问题;地方政府追求自身利益。［3］常青认为，我国保障房缺失的根本原因就在于国家没有协调好住房市场各主体间的利益关系，使房地产商和地方政府缺乏建设保障房的动力。［4］成志刚与曹平认为，我国城镇低收入群体住房保障政策实施问题产生的原因有:1.缺乏专门的规范性法律作为后盾;2.缺乏专门的住房保障管理机构;3.保障性住房开发建设中存在多方利益博弈;4.低收人群体住房保障政策执行监督不力。［5］38－39从以上看来，保障性住房政策执行梗阻既有宏观原因(制度及政策环境)，又有微观原因(政策本身及监督等);既有政策执行主体原因，还有目标群体原因。

(三)完善保障性住房政策执行的对策建议

通过对保障性住房政策执行梗阻的原因分析，学者们提出了相应的解决措施。成志刚、曹平指出:首先，要建立健全城镇低收人群体住房保障政策及相关配套政策:明确政策对象范围，完善金融和税收相关配套政策，健全申请、审批和退出制度;其次，确保城镇低收入群体住房保障政策的有效实施:加快住房保障立法工作，成立专门的住房保障管理机构，明确政府对住房保障的目标责任，加大政策实施监督力度。［5］39－40路君平、糜云对保障房融资渠道进行了专门的探讨并提出建议:1.积极发挥商业银行在保障房建设资金方面的作用;2.吸引保险资金积极参与支持保障房建设;3.充分发挥债券市场的功能;4.积极进行金融创新，引导多渠道资金用于保障房建设。［6］综合来看，学者们普遍强调加大对保障性住房政策资源的投入、拓展融资渠道、建立健全保障性住房政策的相关法律法规、加强对保障性住房政策执行的监督等几个方面的建议。

三、国内保障性住房政策执行研究的争论焦点

(一)限价房作用大不大?

限价房政策出台后引起了诸多争议。支持者认为，限价房对于当今商品房房价越来越高，蜗居、蚁族等一系列现实问题的解决有着重大的现实意义。在一定程度上减缓了房价暴涨的压力，增加了中低等收入人群买房的可能性，促进了保障性住房政策的有效执行。但是反对者同样不少。部分学者认为，限价房政策是政府对市场经济的直接干预，这还是计划管理的思维。许小年教授曾指出，限价房的出台混乱了住房市场信息，让统计数据失真，失去应该有的反映市场供求关系变动的作用，让人无所适从。限价房具体限多少?限价的依据是什么?官方意见是参照市场可比价格，按照市场价格的70%或80%。但是又是根据什么来定这个折扣率?而且这么大的差价幅度空间，寻租腐败空间瞬间增大等等一系列问题引起了学者们的质疑。陈杰在《城市居民住房解决方案—理论与国际经验》一书中提到限价房导致双重社会福利损失，它并不能抑制房价虚高，相反还可能使虚高的房价被放大，更加膨胀。［7］他认为限价房并不能真正帮助到穷人，因为老百姓并没有得到“低价”的实惠，真正的实惠还是被开发商抢占了。政府在限价房的买入资格和转让条件等难题面前没有能力做到既公平又效率。所以调节供需关系比直接调节价格更具有实际意义。

(二)经适房要不要停建?

青年蚁族、双困家庭、农民工这类城市弱势群体的住房保障问题暴露了经适房政策的诸多缺陷。在此背景下，当前占保障性住房主流地位的经适房受到了普遍的质疑，研究者们提出要停建经适房，兴办公共租赁房(以下简称公租房)的政策建议。经济学家茅于轼先生也曾指出:最迫切需要解决的不是买房子，而是有一个合理的地方住，经适房政策要赶紧停下来，大力发展廉租房。总结起来，要求取消经适房而兴建公租房或廉租房的理由主要来自于两个方面:一是公租房在发达国家和地区的成功实践，如美国、瑞典和香港，给我国提供了丰富的经验;二是经适房政策在执行中出现许多难以解决的问题，甚至寻租丑闻，暴露了经适房政策的弊端。但是张齐武，徐燕雯对此并不认同，他们认为不管是经适房还是公租房政策，如果在实施时缺乏市场机制，根据组织有限理性理论，计划与命令式的管理弊端将依旧存在，不利于反腐败，也难以消除部分项目使用低效的矛盾;而且当保障范围逐步扩大时，多元化的保障产品和方式可能更易于满足保障对象的多样化的住房需求。［8］

(三)以租为主，还是以售为主?

大力发展公共租赁房(以下简称公租房)被认为是非常必要的，一些学者倡议用租赁方式替换经适房以出售为主的保障方式。［9］大多数学者认为以租为主替代以售为主是明智之举，这既可以解决低收入者的住房问题，又不会损害到商品房市场的利益。因为政府需要保证的是“人人有房住”而不是“人人有住房”，政府向保障对象提供大量可供租赁的住房符合保障性住房的保障性质。保障性住房应当侧重于租赁而非出售，租赁符合大多数低收入群体、政府以及市场的利益，这一点在学术界已形成共识。“十二五”规划中明确提出要使公共租赁住房成为保障性住房的主体。3月份，《广东省住房保障制度改革创新方案》表示将把全省现有的廉租住房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房，只租不售，而现有的经适房将在两年内卖完。

四、国内保障性住房政策执行研究的简短评论

鉴于保障性住房政策在执行过程中存在诸多问题，众多学者提出了相应的解决措施，但问题依然存在，解决成效不大。所以关于保障性住房政策执行的研究还有待进一步深入。作为保障性住房政策的执行主体，地方政府为什么不执行?如何才能提高地方政府的执行力?保障性住房政策执行的中间协作者——房地产公司为什么不积极?怎样提高其积极性?保障性住房政策的目标群体为什么不愿退?如何才能更好地提高保障性住房政策执行的有效性，使保障性住房政策惠及更多人?上述众多问题值得我们进一步探讨。

［1］ 韩文海.廉租房政策执行的困境及解决对策［J］. 辽宁经济，2008(7):23.

［2］ 董丽晶，田源.保障性住房运行过程中的问题及对策研究［J］.管理现代化，2011(5):45－46.

［3］ 王长奇.地方政府住房政策执行不力的原因探析［J］.法商论坛，2010(4):30.

［4］ 常青.试论我国保障房存在的问题及解决对策［J］. 中国市场，2011(45):40.

［5］ 成志刚，曹平.我国城镇低收入群体住房保障政策实施的现状、问题及对策［J］.湘潭大学学报:哲学社会科学版，2011(6).

［6］ 路君平，糜云.我国保障房的发展现状与融资渠道探析［J］.中国社会科学院研究生院学报，2011(6):53－55.

［7］ 陈杰.城市居民住房解决方案—理论与国际经验［M］.上海财经大学出版社，2009:37－39.

［8］ 张齐武，徐燕雯.经济适用房还是公共租赁房?—对住房保障政策改革的反思［J］.公共管理学报，2010(4):91.

［9］ 马光红，李宪立.建立健全保障性住房规划建设管理体制研究——基于廉租房的视角［J］.城市发展研究，2010(4):67.