新形势下加强和改善广电行政管理的思考

杨金鸢

(湖南省广播电影电视局，湖南长沙410003)

根据中央部署，近几年来，我国对广电行政管理体制进行了重大改革。在新管理体制建立以后，广电行政管理部门该如何加强和改善对广电行业的管理，这是一个全新的课题。经过几年的思考和实践，笔者认为可以从以下六个方面来加强和改善对广电行业的管理:第一是正确认识广电行政管理面临的新情况和新要求;第二是切实加强和改进广电行政管理工作;第三是进一步加强对广电媒体舆论导向的管理;第四是全面加强公共服务体系建设;第五是大力加强对网络视听新媒体的管理;第六是进一步加强广电管理干部队伍建设。

一、正确认识广电行政管理面临的新情况和新要求

全国广电行政管理体制近几年发生了重大变化:就中央一级来说，国家广电总局与国家新闻出版总署合并为国家新闻出版广电总局;就省一级来说，管办分开，局台分设;就市县来说，三局合一;就业务层面来说，三网融合。

国家之所以要对传统的广电体制进行改革，说到底，是在市场经济条件下，解放和发展文化生产力，加快广播影视业发展的需要。过去管办合一的体制，凸显了广电行政管理缺位、政府监管乏力等问题，因此改革是大势所趋。广电行政管理体制的调整改革，无论对政府部门还是对电台电视台，都是一种职能的回归。如果说现在还存在这样那样的问题，恰恰是在完善改革中要进一步加以解决的问题。当然，改革是一种利益关系的再调整，无论是局还是台，肯定会有某些局部利益暂时受到损害，同时改革的成效也不一定立竿见影，但必须坚决服从中央的决策。为了改革、发展的大局，为了党的宣传事业，为了广电的长远利益，应当算大账不要算小账，应当有舍小家为大家的胸襟和气度。

局台分设以后面临着三个转变:由主要办广电变成主要管广电，由管微观变成主要管宏观，由管省直变成管全省广电行业。管理体制发生了变化，管理的内容、范围和具体的任务自然也要做相应调整，但是广电局作为政府主管广播电视的行政部门的职能定位是不能变的。政府管广播影视不是空洞的，不是虚拟的，具体执行者就是广电行政管理部门，但是具体管什么呢?主要是四个方面:政策调节、市场监管、社会管理和公共服务。再讲具体一点，就是四大任务:一是把握正确舆论导向，二是确保安全播出，三是加强行业管理，四是促进事业产业发展。

管理体制发生变化后，首先就要从思想上正确认识党委领导、政府管理和广播电视依法依规运作之间的关系。党管宣传，这是我党宣传思想工作的优良传统，是我国广电工作的政治优势，是党的宣传媒体性质所决定的，过去如此，现在如此，将来必定如此，对此不能有任何的怀疑和动摇。党委宣传部门对广电工作的领导，是总管，主要体现在政治领导上，主要管宣传工作的方针政策，管媒体的舆论导向，管重要干部的任免，同时要监管媒体的资产情况，等等。广电部门不管是局还是台，都要自觉地绝对地服从这种领导。

各级广电行政管理部门作为同级政府的直属机构，代表政府行使广播影视行政管理职能，与宣传部管广播电视台没有任何矛盾。国务院颁布的《广播电视管理条例》从法律层面上界定了广播电视行政管理部门与包括广播电视台在内的广电业务开办主体之间的关系。管办分离后，广电行政部门必须转变职能，由过去的“又管又办”变成着力抓行政管理和行业管理，更好地履行政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，对广播影视业实施全面的监管和指导，更好地为广播影视改革发展服务。

就湖南省广播电影电视局(以下简称湖南广电局)来说，按照省政府确定的“三定”方案，对省广播电视台的管理主要在以下几个方面:一是把握正确舆论导向，二是播出机构监管，三是节目内容监管，四是统筹传输覆盖，五是安全播出管理，六是协管广播电视台重要干部。不管各地“三定”方案对文广新局的职能职责如何表述，各市州文广新局对广播电视台的管理内容不应有原则性差异。

按照改革精神，广播电视台是一个担负党的喉舌功能的事业单位，要按照党的方针政策和政府部门规定，发展广播影视事业，开展广播影视业务。具体来说，就是既要抓好宣传，也要搞好经营。在运作过程中，广播电视台要坚决服从党委宣传部门领导和广电行政部门管理，并按照宣传部要求和广电行政部门具体规定，对所属单位所经营的各种业务进行管理。

二、切实改进和加强广电行政管理工作

行政管理体制改革后，各级广电行政主管部门特别是地市一级确实遇到了一些现实问题。一是不敢管理。地市体制改革后，原来的广电局长大多转岗到广播电视台当台长，有的文广新局领导认为局台都是平级单位，不便管理，不敢管理，有的不主动与省局衔接，等待观望，也不主动过问广播电视台的行业管理内容，甚至在一定程度上放弃了自己的管理职责。二是不服管理。有的广播电视台认为自己与局级别相同，并且实力雄厚，财大气粗，凡事不向局里汇报，独来独往。三是虚化管理。体制改革后，各级广电行政管理部门的机构设置和人员大大减少。各市州文广新局广电业务科室普遍较少，有的只设一个广电业务科室，人员编制少得可怜，广电管理形同虚设，个别地方甚至“高位截瘫”。四是不善管理。一些地方的原广电行政管理人员绝大部分整体转入台里，新成立的文广新局中，缺乏熟悉广电业务、精通广电管理的人员，管什么、怎么管，两眼一抹黑，无法适应形势和任务的需要。特别是有的管理人员知识结构、管理经验不适应新媒体的管理要求，有的人还不知道新媒体是怎么回事，不知道新媒体怎么管，没有这方面的知识和经验。五是管理手段乏力，缺少杀手锏。广播电视管理基本上都是一些文件，不具有法律效力，正式的法律法规很少。六是市县的广电媒体经营比较困难，也增加了管理难度。因为只要你出手，媒体就抱怨没有饭吃了，工资发不出了，要求手下留情。

行政管理上存在的这些问题，一定要引起高度重视，并采取有力措施，切实加以改进。首先要大胆管理。尽管现在的管理格局变化了，局与台之间是平级的两个单位，但是局与台之间管理与被管理的关系没有改变。这种关系是依法确定的，不以任何组织和个人的意志为转移。广电行政主管部门要大胆地管，理直气壮地管，依法依规地管，绝不能放弃管理、放弃责任。有为才会有位。各级广播电视台也要自觉地接受监管，主动配合管理，任何摆脱广电行政主管部门的想法都是错误的。其次是要依法管理。凡是于法有据的，都要认真落实，大胆管理;否则就是行政不作为。同时，法律法规没有规定的，上级没有部署的，不属于职责范围内的事情，要依据“法无授权即禁止”的原则，不能想当然办事，更不能凭个人意气办事。第三是要科学管理。要从过去管办不分、局台合一的管理体制下所形成的思维定势中跳出来，根据新的形势，重新审视管理工作，根据转变了的政府职能的要求，履行好公共政策的制定者、公共服务的提供者和公共事务的管理者职责，不插手和干涉应该由广播电视台自作主张的具体事务。四是要重点管理。在目前情况下，各地广电行政主管部门任务重、人手少，必须突出重点。要把工作的重心放在宣传管理、播出机构和网络视听节目管理、安全播出管理上来，放到广播影视公共服务体系建设上来，确保导向正确，确保传播秩序，确保事业发展。

三、进一步加强对广电媒体舆论导向的管理

就广电行政管理部门来说，虽然管理体制发生了变化，但加强对广播电视媒体导向的管理依然是永恒不变的主题，因此要深入研究媒体传播规律，加强宏观调控，指导督促媒体坚持“新闻立台”。讲“新闻立台”，并不是要求所有的媒体都办成新闻频道，而是要坚持马克思主义新闻观立台，坚持正确导向立台，坚持社会责任感立台，不断提高媒体防止过度娱乐化和低俗化的坚定性和自觉性，不断提高广播电视媒体的引导力、影响力、传播力和公信力。就目前情况来说，唯收视率的问题非常严重，讲“绿色收视率”实际上是虚的。

进一步加强对广播电视媒体的导向管理，第一是加强策划和引导，帮助广播电视媒体打好宣传主动战。从目前的情况来看，对于广播电视媒体的导向管理还是不够的。是什么原因呢?体制变更以后，对于媒体的管理不像以前那样预先审看节目，也不像原来那么有力。太强势了，人家不一定支持你的工作，像原来那样管也不现实。像现在这种情况怎么管?对于省级广电行政管理部门来说，对于广播电视媒体宣传导向的管理还是要根据中央的指示，根据总局的要求，根据省委宣传部的部署，做一些具体的策划和具体的指导，要有所作为。不是到宣传部开会听一听就可以了，听完之后还要消化，还要创造性地执行省委宣传部的意见，要开研讨会、吹风会和规划会，加强督促检查，这些都是策划和指导必不可少的形式;中央、省委有什么新的精神，要主动开个会，吹吹风，发布长期和短期实施意见;要坚持定期与省广播电视台联合召开宣传例会，宣传重点也要及时提示;定期检查，看省委布置的宣传任务落实了没有，还存在什么问题，出现问题的原因是什么，下一步如何整改。把这些东西都弄清楚，在这些方面还是要有所作为。第二是全面加强监评工作。监评工作要突出重点，力求实效，要抓住代表性、苗头性的问题，抓住影响大的问题进行评议，评议以后务必及时地督促媒体整改。要抓大放小，一般鸡毛蒜皮的事就少讲一点，要抓住一些要害问题，讲到位，点媒体的死穴，点到的必须改，不改不行。这样监评工作的工作量可以减少，但工作效率可以提高，监管效果会更好。在评议时一定要注意建设性地监评，促进性地管理，这是为了把宣传做得更好，为了把品牌做得更大，为了媒体影响力、公信力更大，监听监看中心要发挥预警机、观察哨、防火墙的作用，而不是有意为难媒体，耍耍管理部门的威风。三是要建设一支政治敏感、业务精通、忠于职守的监评员队伍。

湖南广电局在新闻宣传管理工作方面主要有三条经验，即“事前指导、实时监播、事后问责”。一是加强三项制度建设，做到事前指导。包括加强和完善“三报”制度，加强和完善宣传例会制度，建立和完善督办制度。二是建立实时监评机制，做到提醒及时。湖南广电局建立了专门的监评机构——监听监看中心，投资建设监管平台，实时监看监听省直广播电视台及14个市州广播电视台每天播出的节目。并且完善监听监看制度，深入与媒体沟通交流。局监听监看中心聘请的监评专家，经常不定期深入一线沟通交流，既直言不讳地指出问题，又真心实意地帮助解决问题。三是完善事后问责机制，做到“对症下药”。针对局监听监看中心编发的《一日一报》反映的不同问题，由有关部门牵头问责，区别不同情况作出妥善处置。2012年7月，中宣部《宣传工作》第44期刊文，充分肯定了湖南广电局积极应对管理体制变革努力探索宣传管理工作新路径的做法。

四、全面加强广播影视公共服务体系建设

广电行政管理部门作为政府职能部门，一个非常重要的任务就是抓好公共服务体系建设。加强公共服务，是实现人民基本文化权益的主要途径。要坚持以农村和基层为重点，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，进一步加快广播影视公共服务体系建设。其总的要求是看得到、看得起、看得好。看得到，就是努力消灭广播影视覆盖盲区，做到无缝隙覆盖;看得起，就是充分考虑基层和农民兄弟的消费能力，按要求免费的基本公共服务决不能向群众收费，其他按要求可以适当收费的服务，要尽可能地提供低价或优惠服务，不增加群众负担;看得好，就是逐步改进技术强化创意，提供更多吸引人的节目内容，逐步提高公共服务质量，尽可能让广大群众感受高科技和原创的魅力。

在公共服务体现建设方面，湖南广电局有几件事情正在抓落实。一是深入实施广播电视户户通工程。全国还有几千万农村用户看不好电视、听不好广播。据统计，湖南有156万户700万人口是收视盲区，“十二五”期间要全部实现户户通，中央的投入是1.65亿元，湖南需要5000多万配套资金，户户通任务已列入省政府为民办实事的考核内容。消灭盲区，绝对户数看起来不是很多，但越到后面越不好搞，都是边远地方，自然条件很差的地方，都是经济欠发达的地方，实施的难度很大。要带着感情，带着责任，在三年内全面完成任务。要落实实施责任，责任到县、到乡、到人，一户一户推进，一村一村验收，确保安装质量，确保收视效果，确保不增加农民群众的负担，把好事办好、办实。户户通，现在主要是采取直播卫星的方式，有条件的地方也可以搞有线电视，也可以通过无线的方式解决。有线、无线、卫星直播这三种模式一定要统筹考虑，相互促进，互为延伸，互为补充。二是大力推进无线覆盖提质工程。现在湖南农村24%的农户是通过有线看电视，27%的农户是通过卫星接收设施看电视，还有49%的农户是通过无线看电视。无线看电视是什么效果?麻麻点点，“永不消逝的电波”，看起来很不舒服。城里80年代也是看的那种电视，但是现在鸟枪换炮了，模拟信号变成数字的了，又变成高清的了，但很多农民兄弟现在还看不好电视，三五个频道晃来晃去。农民兄弟没有其他的文化娱乐活动，所以必须下决心改变这种格局。湖南广电局准备将80个县级无线发射台、19个高山骨干台全部进行数字化改造，水电路高标准配套，整个投资2个亿。三是抓好农村电影放映工程和市县电影院建设工程。湖南广电局正在进一步完善农村公益电影监管平台建设，进一步完善农村电影考核制度，注重实效，促进农村电影放映提质提效，确保实现一村一月放映一场公益电影的目标。与此同时，湖南广电局正在大力推广城镇广场电影，为进城务工人员提供文化生活。湖南广电局筹拍了《五女拜寿》、《老表轶事》等多部地方戏曲数字电影，努力改善农村电影放映内容。另外，湖南广电局正在积极抓好县级数字影院建设，落实中央和省级的补贴资金，争取到2015年底，全省每个县级城市拥有两个以上数字厅，全省共建设县级城市影院103个，建设总影厅387个。

五、大力加强对网络视听新媒体的管理

习近平总书记在2013年全国宣传思想工作会议上强调，占领新兴舆论阵地是赢得舆论主动权的重中之重。现在不能回避的一个事实是，网络视听新媒体特别是互联网已经成为意识形态领域斗争的主战场，西方敌对势力妄图以这个“最大变量”来“扳倒中国”。各种反主流意识形态思潮混杂在政治性谣言甚至“心灵鸡汤”之中，在互联网上竞相发声，而且极具蛊惑力。面对网络舆论斗争的考验，不能麻痹大意，不能误判，不能爱惜羽毛，不能当开明绅士，而是要全党动手，积极抢占网络这一意识形态斗争的新阵地，筑牢防范敌对势力渗透破坏的防线。

网络视听新媒体究竟是指什么?就目前而言，视听新媒体指的是基于互联网新媒体的各种形态，包括IPTV、网络电视、手机电视等，也包括移动多媒体广播电视等一些新的业务形态。与传统媒体相比，视听新媒体的传输渠道、服务模式和接受状态、接受终端更加多样，更加多变。广电行政管理部门该如何看待其发展和加强监管?按照中央领导同志提出的“加快发展，主动占领，兴利除弊，加强管理”的总要求，应该强调三点。第一，视听新媒体内容的繁荣发展恰逢其时。当前我国视听新媒体蓬勃发展，网络视听业务成长迅速，受众喜爱的程度越来越高。目前网络音乐用户和网络视频用户已达数亿之众，IPTV业务也快速增长，手机电视业务成为3G业务的主要亮点。第二，正确认识视听新媒体内容繁荣发展的意义。它的繁荣发展是满足受众新需求、新期待的需要，是弘扬中华民族优秀文化的需要。视听新媒体大多建立在互联网这个无国界的全球性平台上。新时代的中国人有责任、有条件、有能力借助全球性平台，弘扬中华民族的优秀文化。要从占领文化传播制高点和主导权的高度，抓住信息发展和文化体制机制改革的机遇，以我为主，积极发展视听新媒体，推动主流媒体开办视听新媒体，壮大主流舆论阵地。视听新媒体内容的繁荣发展还是保证行业可持续发展的需要。内容是视听新媒体产业持续发展的源水活头。新媒体内容的发展向传统广电媒体提出了严峻的挑战，也为媒体的发展开拓了巨大空间。第三，切实加强对视听新媒体建设的服务管理，力促其发展。视听新媒体的政府管理部门必须切实加强对视听新媒体建设的服务和管理，使视听新媒体内容建设始终走在适合国情、适应时代、服务人民的健康、有序、可持续发展的道路上，坚定引领方向，积极促进繁荣，努力规范行为。

在这个方面，湖南广电局近期要重点做好四件事。第一是健全制度、依规管理。目前最为迫切的一个问题就是等待总局制定《互联网视听节目内容建设管理办法》。在总局的办法还没有出台之前，要根据实际情况先制定一个本省的试行方案，用以正确指导、规范本省范围视听节目内容的建设管理。第二是认真规划、合理布局。在规划上，将一方面推动有实力的电台、电视台用新观念、新机制、新做法积极充实视听内容的创作生产，另一方面调动各方积极性，共同繁荣内容的创作生产。第三是大力引导、积极扶持。第四是强调监管、营造氛围。加强监管是为了更好地促进发展，必须加快视听新媒体立法，形成法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督相结合的管理体系，特别是要加大知识产权保护的力度，打击侵权盗版，维护合法权益，为视听新媒体内容产业创造良好的市场秩序和发展环境。

自2010年湖南省长株潭地区获批开展三网融合试点以来，湖南广电局按照“事前防范、事中阻断、事后追溯”的原则，以“全网全业务全用户”为基本监管思路，积极筹资建设网络视听新媒体监管平台。目前已经完成平台试点工作。这个平台着重于播控平台播出控制和用户接收终端行为控制两个层面，从源头和终端入手，对播出安全、内容安全、行为安全、信息安全进行全面掌控。湖南省目前经批准开办网络视听节目服务业务的持证机构有13家。2013年5月，金鹰网、红网、华声在线、星辰在线等7家发起单位共同向湖南省民政厅申请成立“湖南省网络视听协会”。这个协会成立后，将在行业自律、行业发展，包括生产、交易、管理、经营上发挥应有的规范和促进作用。

六、进一步加强广电管理干部队伍建设

要科学应对变化了的新形势，规范广电秩序，推进广播影视事业产业大繁荣大发展，为文化强国、文化强省做贡献，关键在党，关键在人，因此要全面加强广电管理干部队伍建设。这是一项打基础、管长远的工作。对广电管理干部队伍的要求是政治强、业务精、纪律严、作风好，最根本的是老实做人、清白做官、扎实做事。

干事创业，是实现新形势下广电行业目标任务的根本之道，特别是管办分离后，广电行政管理部门的管理人员大大减少，工作任务更为繁重，管理和发展面临诸多新的挑战，在这种新形势下，更需要这支队伍无私奉献，老老实实做人、踏踏实实干事、兢兢业业工作，放下身段、扑下身子、甩开膀子，出实招、干实事，抓协调、抓调度、抓落实，绝不能高高在上，衙门作风，图虚名、搞清淡。广电行政管理部门工作重心下移以后，广播影视公共服务体系建设任务十分繁重，要求工作人员必须经常深入基层，及时了解新情况，不断解决新问题，锐意开拓、埋头苦干、求真务实，积极创造经得起实践检验、人民检验和历史检验的政绩，推动广电事业不断发展。

体制改革后，广电行政管理部门审批事项大幅精简，同时办事透明度显著提高，但是还有许多行政审批事项，还掌握了不少工程建设经费，仍然有权力寻租的空间，因此有必要经常提醒党员领导干部要清白做官，认真算好几笔账:一是算好政治账，二是算好经济账，三是算好名誉账，四是算好家庭账，五是算好自由账，六是算好亲情账，七是算好健康账。这些账算清楚了，行政工作者特别是领导干部就会如临深渊、如履薄冰，时时刻刻慎权、慎欲、慎独、慎微，拒腐蚀、永不沾。

习近平总书记在谈到任用干部时特别提到，要把重视老老实实的干部、起用老老实实的干部作为干部工作的一种理念来倡导、一种导向来落实，真正使那些老老实实做人、扎扎实实做事、实绩突出的干部得到褒奖和重用，推动全党全社会形成当老实人、讲老实话、做老实事的良好氛围。所以，广电行政管理部门要动真格，大力提倡老实做人、清白做官、扎实做事，真正做到“让老实肯干的人不吃亏，让想干事人的有机会，能干事人的有舞台”，真正把那些认真贯彻落实科学发展观，大力推进社会和谐，政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过，有激情、想干事、能干事、干成事，得到群众拥护的优秀干部提拔重用，要坚决让那些精神不振、私心太重、跑官要官、不做实事、个人至上的人得不到机会，得不到提拔，得不到重用。