我国监督法对特定问题调查的立法疏漏

傅 林，徐龙崇

（天津商业大学，天津 100134）

我国监督法对特定问题调查的立法疏漏

傅 林，徐龙崇

（天津商业大学，天津 100134）

特定问题调查是宪法和法律赋予国家权力机关的重要监督职权，是保障人民行使政治权利、国家机器平衡运转的有力武器。2006年《监督法》的通过，特别是对特定问题调查制度的规定，使学界人心振奋、一片欢呼。但经过大约七年的实施，特定问题调查制度在经受了社会现实与法律实践的不断砥砺后，越来越凸显出立法上的不足与疏漏。在理想与现实之间，我国特定问题调查制度仍然面临着众多的问题和挑战。

监督法；特定问题调查；立法疏漏

英国功利主义哲学家穆勒和美国总统威尔逊曾反复强调，在看待立法机构的权力实践时，要更注意其对监督权的运用[1]。监督权是我国权力机关重要的职权，也是促进我国实现依法行政和公正司法的重要保障。要想充分发挥人大的监督作用，特定问题调查制度是一个值得特别关注的问题。

自1954年我国以宪法的形式确立特定问题调查制度以来，其发展与完善的道路并不平坦。直到2006年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下称《监督法》）的通过，才对人大及其常委会特定问题调查制度作出了较为全面、统一的规定。与以往相比，《监督法》的规定使得特定问题调查制度更具有灵活性、适应性和针对性，既体现了我国对国家治理法治化和民主化的不懈追求，也体现出中央高层实事求是和认真务实的态度，这势必将推动我国政治体制改革的稳步进行。但结合我国实际，关于特定问题调查制度的规定，《监督法》仍然存在不少立法上的疏漏。

一、对特定问题调查原因的规定涉嫌违宪

宪法第七十一条规定特定主体“认为必要”时即可提议、组织特定问题调查委员会（以下称“特委会”）。《地方组织法》规定“可以组织”，对组织的原因未做任何具体限定。但《监督法》第三十九条规定：“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会”。也就是说，常委会只有在职权范围内需要作出决议、决定而有关重大事实不清时才可以组织“特委会”。可见，《监督法》将宪法和法律规定组织“特委会”的原因缩小为“重大事实不清”。这种规定是否适当是值得研究的，且不说何谓“重大事实不清”需要进一步的界定，单就法律之间的规定不一致来说，就会给具体操作带来一定的麻烦。人们不仅要问：是根据宪法或《组织法》还是根据《监督法》组建“特委会”？

依据法律间的位阶关系，“特委会”如遇到法律适用上的冲突，应主要根据宪法和《地方组织法》来组织：首先，从宪法与《监督法》的关系来看。宪法是根本法，当《监督法》对“特委会”问题的规定与宪法不一致时，应该适用宪法。其次，从《地方组织法》与《监督法》的关系来看。《地方组织法》是由人大制定的基本法律，而《监督法》是由人大常委会制定的一般法律，因此它们之间不能适用新法优于旧法的原则，且《地方组织法》的规定符合宪法，因此，适用《地方组织法》是有法理依据的。

二、对“特定问题”界限的规定不明确

（一）《监督法》的相关规定

特定问题调查适用范围的问题，是该制度最核心的问题，无疑也是学界分歧和争议的焦点。在《监督法》中，界定“特定问题”的法条是第五条和第三十九条。学者多认为法律的该规定过于概括与模糊，在实践中缺乏明确性和可操作性。但有的学者认为：“监督法没有明确规定‘特定问题’的范围，并非立法上的缺陷，而是出于人大监督工作的全面性、复杂性的实际情况。如何界定“特定问题”必须由各级人大常委会根据工作实际需要决定。这一规定将特定问题调查范围外延到人大常委会的职权范围内的方方面面；反而是增加了各级人大常委会的监督权力，更有利于人大常委会履行监督职能。”[2]

笔者认为，该规定有相当大的模糊性和不确定性，有进一步完善的必要。比如：重大违法事件一旦发生，就一定有必要启动人大的特定问题调查吗？针对具体个案，人大是否有权涉及司法个案？等等此类问题亟待解决。

正是由于这种立法上的模糊性，在实践中极有可能导致以下情形的发生：首先，对于特定问题调查，地方各级人大及其常委会无法准确的进行操作，使得该职能既面临着被泛化的危险，又面临着被虚化的危险。其次，如果没有明确统一的范围界限，实施者仅靠经验的推理作为指导，这势必会引起被调查者和公众的合理怀疑。卢梭认为“强力并不构成权力，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”[3]。如果人们对特定问题的调查缺乏明确的合法性认知，不可避免的会形成对人大调查工作的阻抗。第三，自《监督法》2007年生效实施以来，各地纷纷出台实施意见，而关于“特定问题”的具体界定，出现了巨大的差异性。这种“以我为中心，各自为政”的局面使我国相关立法更加混乱，有悖于法律统一性的特点，同时也不符合我国法治化精神。

（二）特定问题是否包括司法个案

在我国政治体制中，法院院长和法官由人大任免，体现了权力机关对司法机关的监督和控制，那么特定问题的调查，作为权力机关监督的一种形式，可不可以对司法个案进行监督呢？如果可以，其对司法个案的关涉，是否应当受到限制？或者又应当限制在怎样的程度之内呢？

针对这一问题，时任全国人大委员长的彭真委员长曾有一段经典的论述，他说：“全国人大及其常委会对最高人民法院、最高人民检察院的监督，主要是听取和审议他们的工作报告。这是全面的、基础的监督。有了重大问题，能不能管？能管。按照法律规定，权力机关有权提出质询案，必要时可以组织关于特定问题的调查委员会。”从社会实践来看，对法院重大问题的监督或调查也必然会落实到个案的操作层面上。近些年，人大对司法案件的调查也确有发生。例如，菏泽市人大常委会对检察院就吴某故意杀人（未遂）一案决定不起诉的调查，山西省临猗县人大常委会对钱天泰案件的调查，安徽省合肥市人大常委会对“汪伦才”案件的调查。这些对司法个案的调查都取得了良好的社会效果，受到人民群众的广泛赞誉。事实证明，正确实施特定问题调查不仅有利于纠正个案的不公平现象，更能增进人民对人大监督的认同感。因此笔者认为所谓“特定问题”应当包括司法个案，但为避免权力被泛化现象的发生，“特委会”应当保持谨慎严密的态度，尊重司法独立的原则。

司法独立是我国实现国家法治化的重要支撑。根据《宪法》第123条规定，司法权属于人民法院，由人民法院独立行使审判权。司法独立性在任何情况下都不得挑衅和动摇。一旦司法个案进入到司法程序，无论事实性问题，还是法律适用性问题，任何组织和个人不得干涉，这其中也必然包括“特委会”。但对于法院、检察院处理不力、错误处理的个案则没有必要排除在“特定问题”的范围之外。因为“特委会”对此类问题进行调查属于人大对人民法院、检察院的“事后监督”，并不违反司法独立的原则。

（三）“特定问题”应当如何界定

特定问题调查权是一种权力性监督权，是国家权力分配体系中不可或缺的一环。它的启动要求程度上的必要性和结果上的时效性，只有这样才符合其人民性、权威性的地位。否则，稍有不慎，就会“有失大体”。因此“人大及其常委会不可能也没有必要对所有的重大复杂事件启动特定问题调查权实施监督，只有抓住社会普遍关注的少数复杂疑难、影响广、有代表性的案件进行调查监督，才能切实发挥特定问题调查权的作用。”[4]但是“特定问题”到底应如何界定呢？

在美国，立法机关的监督权历来备受重视。美国人认为：现代立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持一种严厉的批评…立法机关可以通过监督政府，审查其是否保护国家利益，是否廉政，是否有效率等，对政府的工作产生强有力的影响…使政府保持一种紧张状态是国会能做的最好的事情之一[5]。因此，美国人建立了相当成熟完善的权力机关检查制度，不仅规定详尽，而且机制健全。其中国会调查制度就是一种与我国特定问题调查制度相类似的常见监督形式，在运用中被界定为如下几方面：第一，围绕行政立法权进行的调查；第二，选举调查；第三，政治调查，主要是对有关行政部门及其工作人员违法行为的调查；第四，涉及有关国家机关及其工作人员侵犯公民权利的调查[6]。

而在国内，苦于《监督法》对特定问题适用范围的模糊规定，一些地方为加强实践中的可操作性，纷纷出台了《监督法》的实施意见，对“特定问题”进行了较为明确的界定，其中也不缺乏值得肯定的大胆探索与尝试（例如上海，海南），为特定问题调查制度的完善提供了宝贵的实践经验。

针对国外的发展成果或国内地方上的大胆尝试，有些人可能会认为：美国的模式，是由美国的社会文化、政治体制的特殊性决定的，不适用于中国；而对于地方上进行的探索与尝试，是由实践的区域性和具体性决定的，不适合运用到全国性的法律中。这其实是一种片面强调文化类型与地方性差异，并将之固化的理论。“法学不是一个自给自足的学科，因此思想的开放性不仅应当理解为对外国的，被标记为法学的知识保持敏感和开放，还应当和必须对自身和周围的其他普通人的知识和经验保持敏感和开放。”“法律的运作除了诸多命题、原则、规则、标准这些可以抽象概括的知识外，还需要其他各类知识，即所谓的实践理性或技艺。”[7]因此，对于这些经验成果，无论是国内的还是国外的，无论是由理论推理出的还是由实践经验得出的，只要有益于解决我们的实际问题，哪怕只是一些成熟的技术性措施，都是值得我们的立法者去思考和借鉴的。

综上所述，笔者认为所谓“特定问题”应当包括以下方面：第一，本行政区域内发生的违反宪法、法律、法规和上级或本级人大及其常委会决议、决定的重大事件；第二，“一府两院”系统内工作人员重大违法、渎职、失职事件；第三，人民法院、人民检察院不予受理、错误处理，又有重大社会影响力的案件；第四，本辖区内具有重大影响力的突发性事件。例如“三鹿奶粉事件”、“动车追尾事件”等。

三、缺乏调查时限的规定

我国《监督法》没有关于“特委会”调查时限的规定。立法者可能是考虑到“特委会”所调查的事件均为严重复杂的问题，统一规定时限会使调查质量无法得到保证。但问题是，如何见得调查质量就一定与调查效率相冲突呢？事实上，“在效率与公平之间，我们应当尽量扩大它们之间的适应性，缩小它们之间的矛盾性。在良好的制度与机制设定下，这是有可能做到的，二者在本质上也是统一的。”[8]特定问题调查作为人大及其常委会行使监督权的一种形式，其性质决定了“特委会”一旦启动就必须讲求监督效率。如果单独强调调查质量而弃调查效率于不顾，不仅会导致一些问题久拖未决，也可能会使民众对调查结果的公正性产生怀疑。调查效率如能得到有效保障，一方面可以减少案件解决的社会代价，同时也有利于调查结果获得更广泛的社会认同，实现法律效果与社会效果相统一的目的。对于监督权来说，特定问题调查结果的社会认同又何尝不是“质量”的一种表现呢。所以说，“特委会”调查质量与调查效率是一致的，二者缺一不可。如果片面的追求其一，于问题的解决没有多大实际意义，但同时又罔顾其他，就更是一种缺乏科学思维和负责态度的表现。

因此，立法者应当参考我国诉讼法的相关规定，为特定问题的调查规定一个明确的期限上限。任何地方性法规都不得与此规定相违背；任何地方上的人大常委会自决定成立“特委会”之日起，到做出最终处理，所用时间也不得超过规定时限。至于以多长时间为限，涉及立法技术问题，本文不予置评。

四、对“特委会”是否具有强制性权力的规定较为模糊

《监督法》第四十二条规定：“调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民有义务向其提供必要的材料。”从法条上，我们无法得出“‘特委会’有强制性权力”的结论，所谓“有义务向其提供必要的材料”也构不成人大及其常务委会有权行使强制措施或处罚的基础。就如同《消防法》第三十二条规定：任何人发现火灾时，都应立即报警。虽然法律规定发现人有报警的义务，可如果发现后不报警，法律也无法施以强制。在我国现有的政治环境下，一旦相关组织和个人对“特委会”的调查采取不配合更或是对抗的态度，那谁又能保证调查权的顺利实现？保证调查结果的客观与公正呢？

在意大利、德国，国会调查委员会有与司法机关相同的权力。在日本，众议院和参议院在进行国政调查时，可以要求有关证人出席并提出文书，无论何人均应答应其要求。否则，调查委员会可以向法院告发，对拒绝作证或提供证言者，处1年拘役并处罚金，对作伪证或提供虚假证言者，处3个月以上10年以下有期徒刑。而在美国，国会调查委员会可以发出传票，任何人无视传票，都可能被国会以“藐视国会罪”提交法院论处[9]。可见西方议会的调查委员会是拥有一定强制措施的。

在我国，对于“特委会”是否具有强制性权力的问题，实践中，少有明确规定。有些地方，如广东、广西、黑龙江、山西、内蒙古等省区，在地方性法规中规定调查委员会可以询问有关人员，组织技术鉴定，调阅各种证据资料，但都没有明确调查委员会是否具有强制权[10]。而学术界，大体有两种不同意见：一，我国法律关于司法、行政的强制权规定已十分健全，立法者可将此强制权直接复制到人大身上。二，为避开调查权“司法权化”的嫌疑，“‘特委会’可以就某一事项委托给司法机关调查，要求将调查的结果报告给调查委员会”。[11]

对上述两种观点，笔者持保留性否定的态度。第一种观点有人大权力司法化、越俎代庖之嫌，是对我国政治体制的破坏，不利于国家机关间的相互制约与平衡。对于第二种观点，虽然人大选举产生了各国家机关，但它们并不存在领导与被领导的关系，人大不能将其作为工具而直接采用命令的方式要求其完成自己的工作。再退一步讲，针对行政与司法机关的特定问题，再由行政机关或司法机关调查，在这种“一府两院”既当运动员，又当裁判员的情形下，得出的调查信息又有多少真实性和可靠性可言呢？

笔者认为，实践中，权力机关决定启动调查的问题，应当是相对重要和必要的，调查委员会如果没有必要的强制措施，则调查恐怕难以深入。因此，在保持与我国政治体制相统一的前提下，法律应当赋予“特委会”一定的强制性权力。以能满足“特委会”调查为目的，明确授予人大采取传唤、强制调取材料和证据、组织权威专家鉴定并得出自己鉴定结论的权力。对不忠实配合调查的组织和个人，人大常委会可向行政机关或司法机关提出内部处罚或司法处理的建议。

五、具体操作程序规定不明确

（一）关于调查回避的问题

《监督法》第七章第四十一条的规定，建立了关于调查回避的制度。那么对于提起特定问题调查的发起人应不应当回避呢？单从法条讲，与调查问题有利害关系的发起人就应当回避，这很明确，但操作中却很难判定有没有利害关系。那么有“先入为主”倾向的人是否也在回避范围之内呢？根据我国《刑事诉讼法》的相关规定，有利害关系或“先入为主”的人员对案件调查和处理的客观性有影响的，应当采取回避措施。追溯到特定问题调查制度领域，可以表达为：特定问题调查委员会不得对与自己有利害关系的案件进行调查，有“先入为主”嫌疑的人不得成为调查委员会的成员。

回避制度主要是为程序公正服务的。公正包括实体性公正和程序性公正。实体公正是法律永恒的主题，但程序性公正也有不依赖于实体公正的价值，即本身体现出来的民主、法治、科学、文明的精神。在特定问题进行调查中，对有利害关系或“先入为主”的人实施回避，就体现为一种程序的正义，不仅能确保案件当事人让信赖的人作为调查者，还能消除公众疑虑，最大限度的增加调查结果公正性的说服力。在普通法传统中，“任何人不得成为审理自己案件的法官”，既是自然公正最基本、最古老的理念，也是对回避制度的最朴素的表达。而事实上，提起特定问题调查的发起人往往是被提起案件的一方当事人或亲身经历者，其本身受不对称信息的影响，更易于形成某种程度的主观偏见，而这种偏见足以导致“先入为主”的嫌疑。因此笔者认为，对提起特定问题调查的发起人应当实行绝对的回避制度。

（二）关于调查公开的问题

《监督法》中并没有关于特定问题调查应当公开进行的明确规定，只是在第7章第42条有所涉及。在美国，国会的大部分调查和听证都可以自由旁听和报道。通过运用现代化的技术手段，如卫星、电视、广播、网络等，美国公民可以了解国会的议事日程和内容，进而观察到国会政治实情和政府运作实情。代议机构所保持的开放性不仅强化了民意代表的独立性身份，也将大大减少“权力寻租”现象的发生。

法谚语：正义不仅应当得到实现，而且要以人们看得见的方式实现。从我国政治体制和人民政治地位来讲，我国更应该建立人大特定问题调查的公开制度。通过立法保障公众的知情权，促进特定问题调查工作的公开化和透明化。这不仅利于人们对人大的监督，更间接的实现了对“一府两院”的有效监督。另一方面，强大的民意关注，不仅会增加“特委会”独立实施监督权的底气，同时也有利于“特委会”充分掌握相关反馈信息，全面了解事实的真相。因此，除涉及到公民、组织及国家秘密时，相关材料不得公布之外，“特委会”的最终调查报告和人大常委会的最终处理结果都应当向公众公布公开。

六、忽略了被调查者的陈述权

没有救济就没有权利，《监督法》中缺乏对被调查者权利救济的规定。现实中，“特委会”的调查报告一旦形成，被调查者将面临着人大常委会做出否定性评价的危险，此时被调查者的合法权益又应当如何保障呢？上世纪中期，美国已经建立了成熟而完善的国会听证制度。该制度包括立法性听证、监督性听证、审查性听证和调查性听证[12]。对我国人大来讲，听证制度不仅可以服务于立法过程，同时也可以服务于监督过程；不仅可作为公民广泛参与的监督措施，体现程序的公平正义，也可以作为当事人充分表达的救济措施，促进案件的客观处理。但事实情况是，在《监督法》中，无论是总则还是分则，我们找不到被调查者用来进行权利救济的明确规定，哪怕是能引申的法律依据也没有。因此，在特定问题的调查过程中，“特委会”在必要时应当组织有效听证，给被调查人一次充分陈述意见、完成自我救济的机会。

七、“特委会”成员法律责任的规定付之阙如

有制度设计，就应当有制度的保障。特定问题调查制度虽然是人大监督权的一种形式，但其本身也不能缺乏监督与规制。人大监督权是一种制约权力并起衡平作用的权力，本身也是权力的一种。不可否认，权力具有一种侵犯的性质。[13]只要公权力存在，就天生的对私权利领域形成潜在的威胁。谢晖教授曾指出：“权力的正当支配需要与其责任相宽容，以避免权力萎缩到无权状态。没有明确法律责任的权力，必将走向权力放任。不但无法维持社会秩序，而且是社会秩序的最大破坏力量，从而走向权力设定的反面。”[14]因此，《监督法》应当明确规定“特委会”组成人员的法律责任追究条款，对在调查中违法失职，徇私舞弊，滥用职权，私自伪造、销毁证据材料，泄露他人或国家秘密的调查成员，视情节轻重，依法追究其相应的刑事、行政或民事责任，以保障“特委会”调查权在一种“相宽容”的环境中，得到合法、合理的实施。

小结

关于特定问题调查的立法，可谓一路走来，风雨兼程，但现实与我国人民对社会主义民主和人民代表大会的期望还有不小的差距。如何让人大及其常委会的监督工作顺利归位，并与时俱进的运用好特定问题调查权这把“尚方宝剑”考验着国家权力机关的智慧和勇气。从这方面讲，人大在立法的路上仍然任重道远。但值得庆幸的是，我们选择了远方，并且已经走在了前进的道路上。

[1]金灿荣.试析美国国会的监督功能[J].教学与研究,2003，(2)：66.

[2]庄瑾瑜.发挥特定问题调查在人大监督中的作用[N].潮州日报.2009-06-05.

[3]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆,2003.

[4]王宜峻.正确理解特定问题调查权[J].人民政坛,2011,(9)：46.

[5]迈克尔.罗斯金等.政治科学 [M].北京：华夏出版社, 2001.290-291.

[6]徐育苗.中外代议制度比较[M].北京：商务印书馆,2000.468.

[7]朱苏力.送法下乡[M].北京：北京大学出版社,2011.8.

[8]张文显.法理学[M].北京：北京大学出版社,高等教育出版社, 2007.329.

[9]邵拥军.特定问题调查权的研究和思考[J].人大研究,2005, (9)：15.

[10]蒋红莲.特定问题调查权浅析[J].上海人大月刊,2010,(4)：35.

[11]肖玮.人大监督“重武器”该如何用—就特定问题调查专访资深人大制度问题专家蔡定剑[N].检察日报,2004-02-07.

[12]孙哲.左右未来—美国国会的制度创新和决策行为[M].上海：复旦大学出版社,2001：128.

[13]汉密尔顿等.联邦党人文集[M].程逢如等译.北京：商务印书馆,1982：252.

[14]谢晖.法学范畴的矛盾辨思[M].济南：山东人民出版社, 19992.38.

Oversights of the Supervision Law for the Investigation of Specific Issues

FU Lin,XU Long-chong
（Tianjin University of Commerce,Tianjin,100134）

The investigation of specific issues is an important supervisory authority of the organs of state power,given by the constitution and laws,safeguarding the people's exercise of political rights,and balancing the operation of state machines.The supervision law,especially the rules of the investigation of specific issues was created in 2006,which made the academia cheer up. But after about seven years'implementation,the investigation of specific issues has been enriched by the social reality and legal practice,meanwhile,more and more legislative oversights or omissions has been highlighted.Between the ideal and the reality,there are still many issues and challenges in the investigation of specific issues.

the supervision law；the investigation of specific issues；oversight

D926.4

A

2095-1140（2013）02-0026-05

（责任编辑：左小绚）

2013-01-08

傅林（1963- ），男，内蒙赤峰人，天津商业大学法学院教授，硕士生导师，主要从事法理学、宪法学研究。徐龙崇（1987- ），男，山东菏泽人，天津商业大学法学院2011级法理学硕士研究生，主要从事法理学研究。