小城镇愿景与中原梦实现

祁海军

(中共河南省委党校，河南 郑州451400)

一亿河南人民的“中原梦”是中国梦在河南的具体目标，是“谋跨越求崛起，建小康富人民，兴河南强中原”。“中原梦”既是崛起振兴梦、科学发展梦、开拓创新梦，又是人文传承梦、和谐法治梦、廉洁先进梦。牢牢把握“中原梦”之所以牵动社会神经的“关键词”，把中央精神与河南实际结合起来，按照省委“六个一定要”的总体要求和科学定位，依托《中原经济区建设规划纲要》、《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》、《郑州航空港综合实验区发展规划》的精神指引和实践探索，针对河南经济社会发展中的突出问题和主要障碍，抓住实现“中原梦”的战略、政策、市场和历史机遇，积极探索“中原梦”实现的突破口，把“中原梦”宏伟蓝图实现的路径规划好、实现好、发展好、保障好。找到“中原梦”的实现路径和突破口，把“中原梦”变成普通百姓安安稳稳的生活图景、真真切切的幸福感受、实实在在的利益保障，才能凝聚力量、形成合力、科学发展、富民强省，才能真正解难题、上台阶、见水平、出效果。

一、小城镇对实现中原梦的重大意义与作用

诺贝尔奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨认为，新技术革命与中国的城镇化是21世纪初期对世界影响最大的两件事情。中国的城镇化是“中国道路”的空间化、时代化、实践化和具体化，是中国梦的物化载体、操作平台和强劲引擎。河南的新型城镇化既是河南城乡发展牵一发而动全身的焦点和关键，是富民强省的梦工厂，也是实现“中原梦”的强大引擎。河南作为农业大省，拥有近7000 万农业人口。构建更加合理的城市布局和城市体系，提升小城镇化在新型城镇化中的战略地位，推动7000 万农民向小城镇就近就地、渐次有序转移，对提高广大农民的生活水平和质量，实现河南一亿人的中原梦具有重大的现实意义。小城镇是乡村优美环境与城市福利相结合的生态型田园空间，是农村与大中城市之间的过渡带、缓冲区和减压器，是实现几千万农民城市生活梦想的现实路径和理想阶梯。小城镇能够有效缓解大中城市的盲目蔓延、能耗过高、生态恶化以及道路交通与公共设施压力，大大降低农民市民化的生活、财政与政策成本。推动小城镇因地制宜地建设和发展，有利于推进“空间分散、时间有序、规划分类、管理分级”的农民市民化进程。

小城镇作为“中原梦”有序实现的田园空间，体现了新型城镇化“城乡统筹、城乡一体”的应有之义。小城镇化一头联系着大中城市，一头联系着农村;一头联系着农业，一头联系着工业与服务业;一头联系着农民，一头联系着市民。适当推进小城镇分类有序和因地制宜地发展，可以避免新型农村社区建设中“撤村并庄”的盲目性。同时，小城镇化的“城乡一体”也不强求“城乡一样”。小城镇化还能够改变过去集中主义的城市规划布局，避免城镇化过程中的“大城市病”。强化总体规划标准，强调空间的适当分散，科学发展小城镇，就是要打造符合农村生态、传统文化，生产方便、功能混合，又兼具城市福利的田园型城市。

二、推进小城镇建设亟须解决的几个问题

(一)逐步明确小城镇建设的战略定位

推进城市化的过程就是完善城市布局与城市体系的过程。河南在推进新型城市化过程中，坚持大中城市与小城镇协调发展战略，强调“三化协调”和城乡统筹，这其中就要求发展小城镇。然而由于城市化的理念偏差以及大城市城市经营的利益驱动，使得城市化变成了“大城市化”，削弱甚至排斥了小城镇化，导致小城镇化对整个城镇化贡献率不高。大城市发展不仅在市场要素如资源、资本、人才的配置上处于优势，而且在政策上享有优先权。这一方面有利于大城市的城市经营，通过获得土地收益，平衡大城市建设成本，提升大城市的竞争力;另一方面使得大城市抽取了小城镇的资源，造成农村人才向大城市的单向流动，直接导致了小城镇与农村发展的滞后以及大城市对小城镇与农村发展空间的过分挤压。

全省耕地占补平衡政策还进一步侵占了小城镇未来发展的空间。小城镇未来的发展用地指标通过出售转移给大城市，小城镇当前与未来的发展进一步受限。人口、资源、资本进一步向大城市集中，使大城市盲目蔓延，出现郊区化、都市村庄化等问题，进而使人的城市化与资源的城市化相分离、城市化质量下降。大城市吸引和转移了大规模的人口，但是城市经营的财政收入已经投入到城市建设之中，并无余力解决流动人口的市民化待遇问题，造成农民工生产与生活分离、户籍与居住地分离以及农民工钟摆式流动，增加了他们的生活成本和整个社会的运行成本，给城市管理、道路交通以及公共设施带来巨大压力，给社会稳定带来严峻挑战。

大城市新城区的发展与规划设计缺乏多样性和包容性，降低了城市的活力、减少了服务业的就业机会。很多城市的新区成为人烟稀少的“鬼城”，就是因为新城区规划是为汽车、以GDP 为尺度，而不是以人为尺度、以人为本的规划。新城区道路规划为汽车而没有为人留下足够的步行空间，这一方面增加了城市的能耗;另一方面人们在新城区感受不到城市的气息和活力，缺乏逛街的乐趣，不能吸引人们留在街道上。这就会使大批居民继续涌向城市中心的成熟商业区，进一步增加了市中心城区的拥挤度，同时反过来又造成新城区人口密度的降低，新城区服务业因缺少一定的人口规模与人口密度而丧失活力。

在新型城镇化过程中进一步明确小城镇的战略定位，有利于改变大城市与小城市在资源人才资本等方面的失衡状况，完善整个中原地区的城市布局，形成发展协调、层次分明、功能互补、资源共享的城市体系，切实实现城乡统筹、城乡一体、互为补充、双向互强。

(二)逐渐规范小城镇建设的规划标准

小城镇的规划与发展是要把农村被动的城市化转变为主动的城市化。小城镇规划不仅是规划理念和技术问题，也涉及农民政治动员、经济结构调整和文化的传承创新问题。小城镇发展的最大问题是缺乏总体和详细规划。这体现在以下几个方面:一是小城镇缺乏规划或者随意更改规划，这个问题对于小城镇、包括县城都比较普遍。在经济社会发展和资本积累等农民转移条件不成熟的地区，由于面临经济发展和组织考核的压力，有乱上项目、乱建社区的现象;强制集中居住、强行迁移人口，前任建、后任拆;到处建、到处拆;这不仅导致大量的资源浪费，还导致农民不满抱怨、干群之间矛盾时有激化，影响基层党委政府的公信力和整个农村地区的社会稳定。二是规划标准一样化、一刀切。没有充分考虑当地经济社会发展水平和工业基础，也没有形成分类分级的规划标准体系。对于县域经济发展较好的小城镇与偏远乡镇要区别对待，分类分级、有序推进规划建设。对于农村的青年与老年人口，其就业能力、经济承受力、文化水平与个人意愿都有很大差异，必须分别综合考虑，给农村老年人口留下一定的缓冲区，积极鼓励青年人口向小城镇转移。三是小城镇的规划应该吸纳农村和大城市规划的优点，充分把农村的田园空间与城市的福利结合起来。在实际规划中既没有充分考虑到农民的承受力、农民生活生产的方便、农村经济循环性的特点、农民的精神生活需求、城镇公共设施配套，也没有对城镇生活质量、生活成本问题、农民收入问题给予足够重视。如果农民住进城镇以后生活成本上升的同时生产生活变得不方便，农村的生态环境和循环经济得到破坏，那么整个小城镇的规划就失败了。四是小城镇的规划和发展既要强调要素驱动，又要强调制度先导;既要强调基层的自发运作，又要强调顶层的政策设计。仅仅依靠任何一个方面，对小城镇的未来发展都非常不利。

(三)多方筹措小城镇建设配套资金

新型城镇化过程中，小城镇的发展固然受到历史条件、现实经济社会发展水平的制约，但是从根本上还是因为没有形成统一完善的市场体制，各种生产要素无法以市场为导向来配置。政府出于粮食安全和社会稳定的考虑，既希望农民种地，又希望保持农产品价格的低廉和低竞争力。长期的价格调控以牺牲农业的效率和农民的利益为代价，这不仅导致农民不愿种地种粮，还导致农村集体土地无法通过市场运作实现收益的最大化(政府征用的集体土地，其收益只有小部分补偿给农民)。近年来对农业实行种粮补贴后，情况有所好转，但是也使得农民安于目前生活现状:边种地边打工，同时享受国家的农业补贴，不愿参与土地流转、不愿意往城镇转移。以前的新农村社区和小城镇建设注重形成“城”而没有形成“市”。小城镇不形成市场，就没有商业和服务业需求，房屋就无人买卖和出租。建设的房屋住不完、卖不掉、租不出，更无法保值增值，居民在房屋上的投资无法收回，这势必影响小城镇居民的生产、生活、子女教育以及人际交往。这也是前些年小城镇难以发展壮大的一个重要原因。要改变目前小城镇建设资金的短缺问题，仅仅依靠国家的配套资金肯定不够，还要在小城镇形成市场，利用市场配置资源的作用，充分挖掘农村和小城镇自身的潜力，发挥小城镇居民的积极主动性。比如建立集体土地使用权市场流转、交易的投融资平台，发展专业合作组织和农产品加工企业，提高农业的效率与土地流转的收益，国家的农业补贴按“人头+地头”来核算，在土地流转中切实保障农民权利，提高他们向小城镇转移的积极性。

(四)科学制定小城镇建设的先导性政策

小城镇的发展虽然不需要直接与大城市竞争，但是在资源、人才和资本等因素吸引力方面，与大城市差距巨大。这就要求政府要科学制定先导性政策，对小城镇予以政策倾斜、政策鼓励。

首先，要给予小城镇一定廉租房配额。大城市无法一下子解决流动人口的自有住房和户籍问题，其庞大的流动人口由于无法市民化给大城市的发展带来了严峻挑战。现行的城市廉租房政策虽然出于公平的目的，试图以最大努力解决大城市流动人口的住房问题，但是这种想法过于天真和理想化，并且不可持续。这种政策只会吸引人口进一步向大城市集中，而大城市廉租房目前的建设速度远远赶不上人口的集中速度，最终大城市会不堪重负，放弃这种徒劳的政策努力。因此，在政策上不能把廉租房的配额全部分配给大中城市，而要考虑向小城镇倾斜。通过大城市现有的吸纳和排斥系统，以及小城镇的廉租房建设吸引大城市人口向小城镇迁移、回流和集中。这种做法能够有效控制大城市的人口规模、提高大城市的运行效率和生活质量，同时也会增强小城镇的生机和活力。

其次，在政策上给予小城镇丰富的多样性和充分的包容性。小城镇的活力来自城市运行管理的灵活、小型或微型服务业的发达，以及生活的便利。同时，除了城镇应有的公共设施和公共事业外，城镇居民的养老、医疗、教育、失业、最低生活保障应因地区经济社会发展水平而有所差异。既可以强化小城镇居民家庭观念，发挥传统家庭的互帮互助、生产教育、社会保障等公共功能，也可以通过实物或服务形式予以保障。尽最大努力，使小城镇居民享受小城镇带来的好处和福利，同时减少小城镇居民的生活成本，提供“家庭+社会+个人”以及“实物+服务+互助”相结合的、多种形式的社会保障，消除他们的后顾之忧。

再次，在政策上明确小城镇建设用地所有权。我们国家法律规定，所有城市建设用地属国家所有。这就造成小城镇居民只有通过房地产的开发才能取得房屋产权，居民的自建房无法取得产权。这种情况要区别对待。可以从政策上做出规定，小城镇居民在取得规划区域内土地使用权以后可以自己建房，也可以购买商品房，国家要予以承认和保障。同时，小城镇居民还可以通过为小城镇建设提供劳动的方式来获得商品房购买价格上的优惠。

(五)有效提高农民劳动性与财产性收入

小城镇建设除了面临着以上问题之外，还面临着农民向小城镇转移的经济成本和生活保障问题。不解决这两个问题，农民不愿意、也没有能力向小城镇转移。这就要求我们必须有效提高农民的劳动性和财产性收入，切实增强农民的消费能力和生活保障能力。因地制宜地发展农产品种植加工企业、旅游服务产业，使农民通过就近就地转移降低交通成本、方便照顾家庭，提高农民的劳动性收入。除了劳动性收入以外，还要提高土地承包经营权流转分红的财产性收入。在经济社会发展水平较为落后的地区，农民的经济承受能力较低，可以考虑先转移县域乡镇的农民以及青年农民，再转移偏远乡镇和年龄稍大些的农民。同时，还可以在小城镇的运行管理上成立自治机构，吸引居民自觉主动参与，发展循环生态经济减少环境治理成本，尽量避免城市运行管理中不必要的开支，降低居民的生活成本。

(六)以产业发展带动小城镇化

新型城镇化建设是当前河南发展的热点。一些地方较为冲动的做法就是行政化手段多，用“翻牌”的方式来解决，热衷于县改市、县改区、乡改镇，但忽视必要的经济积累、产业实力和物质基础，虽有镇名，却无其实。这种表里不一的城市化，不仅起不到推动城市化的作用，而且误导了小城镇建设。所以，建设小城镇应严禁低标准审批新建制镇，确保城镇化取得实效。实际上，经济发展水平决定城市化水平。经济发展是城镇化的根本动力，产业规模与优势的形成是基础，产业、就业集中到一定程度，自然会聚集为城镇，而其间起支配作用的主要是市场机制，是有限资源的优化配置，决非行政审批或规格“加封”所能企及。当然，小城镇仍需必要的政策干预和引导，但切不可拔苗助长。因此，对小城镇必须深化建设理念、方式和模式改革，注重科学管理和创新，把基础设施建设与农业基础设施建设结合起来，把建设试点与农民现代化试点结合起来，把小城镇建设推进与农村扶贫开发工作结合起来，把文明生态小城镇建设与农村精神文明创建结合起来，做到合理推进，扎实有效。

三、小城镇愿景:新型城镇化的圆梦之道

现在进行的城镇化、工业化和农业现代化承认传统农村作为传统社会历史的遗存物，并非是有待开发的处女地，而是充满矛盾冲突的文化和生活世界，十分需要整个社会的尊重和理解。因此，对于农村的任何变革都必须在这个基础之上来进行。另一方面，发展主义者、社会进化论者所倡导的现代化运动从根本上又否认了传统农村在现代化过程中有政治、经济、文化上持续存在的必要性。这种矛盾的心态既使农村的撤村并庄现象愈演愈烈，也使大城市的发展毫无节制，从而导致农村和城市同步畸形发展，忽略了两者之间的过渡与缓冲。目前媒体所传播的市民化理念是不科学的也是不切实际的，河南目前没有能力实现这种水平的市民化，那将使大城市成为混乱和不稳定的来源，使农村越来越陷入凋敝衰落的陷阱。小城镇的发展与人口的迁移回流是一种良性互动、互相促进的关系。因此，小城镇的发展既可以解决大城市化带来的问题，也可以解决农村的发展问题，集中体现了新型城镇化的本真含义。

河南各地区之间差别很大，各地小城镇发展建设非一朝一夕之功，不可能毕其功于一役、期望现实一下子变得完美无缺。小城镇的发展既有一个空间上的布局问题，也有一个时间上的次序问题，因此，要有个轻重缓急和先后次序。在小城镇化过程中，一定要充分尊重当地居民的意愿、尊重经济发展规律，考虑当地经济社会发展水平和阶段，因地制宜、因势利导，避免一哄而上、遍地开花，避免一刀切、运动式、快餐式城市化，保持河南社会大局稳定。如果河南小城镇的规划、建设、发展和运行管理能够集中乡村与城市的优势，避免过度集中和过度分散，提高土地利用效率和效益，最大限度地降低能耗、保持优美环境，增加农民收入，渐次有序地在农村广阔的田园空间中展开我们梦想的恢弘画卷，那么这样的小城镇建设一定会提高几千万农民的生活质量和水平，逐步实现他们的城市生活梦和美丽中原梦。