地方行政会议法律程序研究

黄 捷，孟海燕，李晶淼

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

地方行政会议法律程序研究

黄 捷，孟海燕，李晶淼

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

地方会议法律程序在地方行政法律程序中占据了重要位置，又与地方民主和法治政府建设休戚相关。但是，地方会议法律程序在立法和实践中却并没有引起足够的重视，地方性差异在地方会议法律程序中体现不明显，会议法律程序本身仅限于粗线条的设置，不能真正反映地方特色和会议程序活动的需求。为此，清晰地界定地方会议法律程序、树立正确的会议法律程序价值观，在现有的法律体系基础上挖掘会议法律程序之基本原则，探讨会议程序间的法律问题等基础性研究尤为重要。

地方行政；会议法律程序；行政程序

地方行政会议法律程序（又称地方行政议事法律程序）是地方法治政府建设与法律程序的重要内容。地方行政会议法律程序并非一个纯粹的法律命题，而是与管理学、社会学、经济学等存在密切的关系，它体现了地方行政法治与协商民主的和谐统一，同时还蕴含着社会管理学和经济学的一些基本原理，如基层民主与会议成本分析等。可以说，地方行政会议法律程序的设置应当既是高度的统一和服从于中央，又充分表现出中国地方特色的法律程序。

一、地方行政会议法律程序的界定

（一）地方行政会议法律程序的内涵

一般认为，法律概念可以被视为是用来以一种简略的方式辨识那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具[1]。鉴于在以往的法律程序研究中对地方行政会议法律程序的较少提及，笔者认为，首先必须清晰地界定地方行政会议法律程序的概念，以便在正确的概念基础上对地方行政会议法律程序进行基础性的研究。

地方行政会议法律程序，顾名思义，是与中央行政会议法律程序相对应而言，也对应于地方司法性会议法律程序。更具体而言，地方会议法律程序还应区别不同的地方之间的差异，即不同省、市之间行政会议法律程序的差异。法律程序是通过立法方式，运用法律形式拟制，对应特定社会活动的、具有内在关联属性的法律规则集合体[2]15。行政会议法律程序作为法律程序的一种，它旨在做出一项合理决策，或是通过一项决议，或是指导方针、政策的传达与学习等。所以，地方行政会议法律程序是在法律拟制载体上，规范不同行政会议活动的程序规则之集合。

（二） 以权力和权利为标准划分的地方行政会议法律程序

地方行政会议法律程序按照权力与权利的参与程度可以基本上分为两类，一类是行政机关内部的为贯彻或执行行政决策、学习上级行政机关方针政策或是科学制定行政规章、自治条例的行政机关内部会议程序；另一类是行政机关在其职权范围对行政相对人做出的具体行政行为时的听证、重大行政程序决策等外部会议程序。

对行政会议程序分为以上两大类，一是基于二者性质有着本质区别，行政机关的内部行政会议是以权力为核心主导的法律程序，程序主体为单一的权力主体，一般不直接对外产生法律效力。这种单一权力主体参加的会议属领导负责制，大多都在程序具体的设置时表现出对效率与依法行政的追求；而在行政相对人参与的行政外部会议法律程序中，因主体二元化和利益多元化的现实需求，权力和权利主体的多元价值取向，必须实现控权控制与授权控制，使得行政会议程序除了对依法行政的追求之外，对民主管理，也就是行政管理理性的追求更甚。程序主体的正当权利，如发言权、表决等权利应得到更多的保障，对程序的公平、权力控制、合理性、程序性要求更高。其次，以行政听证会为主要会议程序形式的外部行政会议法律程序因其可诉、有明确的法律规定而受到研究者、立法者和实务部门的青睐。

二、我国地方会议法律程序的立法现状与研究意义

尽管地方行政会议法律程序容易界定，但是一直得不到学术界的青睐。一方面，地方行政会议法律程序相关的法律学术论文、专著缺少；另一方面，地方行政会议法律程序性立法粗糙，程序性差，程序规则零散。

（一）我国地方会议法律程序立法现状

我国没有制定统一的《会议法》，地方行政会议法律程序散见于我国制定的《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《规章制定程序条例》等中央制定的法律法规中，另还有一些散见于我国省级以及较大的市行政程序规定中，如《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》等地方性法律法规之中。这些地方行政会议法律程序相关的或者地方制定的行政会议法律程序立法有如下特征：

1.地方行政会议法律程序缺失

综观我国行政法律体系，可以发现我国行政法律法规缺乏对地方会议法律程序的规定。这主要表现为：（1）地方行政内部会议法律程序的缺乏。对单一“权力”主体的开会之法律程序的缺乏直接导致了权力的恣意，如行政处分讨论、行政机关内部方针政策研讨等就没有法律程序之规定，不仅直接导致会议程序的不透明，更在程序的结果上没有信服力。（2）地方行政外部会议法律程序的缺失或不完善。此处的不完善根据不同地域、不同经济发展水平或不同法律表现出不同的程序、不同程度的缺失。如湖南省和山东省就在省级行政程序中规定了行政决策听证会议法律程序，而其他省市没有制定省级行政程序规定，更谈不上行政决策中的会议法律程序。《行政处罚法》中的听证会议法律程序与《行政许可法》中的听证会议法律程序都不健全，并且二者程序有明显的区别。

2.地方行政会议法律程序的程序性弱

程序性指法律程序作为法律规则集合体所体现出的程序化程度[2]13。我国地方行政会议法律程序程序化程度低，程序性弱。这些法律程序规制提出了听证会、座谈会以及专家论证会的要求，但是只是粗线条地规划了行政决策、行政听证的事项以及时间、地点方式等基本程序内容，对会议之法律程序性内容没有实质性规定。如通过对比湖南省和山东省的行政程序规定中行政决策会议法律程序，不难看出二者在程序的设置上没有本质上的差别。这些都表明程序规则构成的法律程序之程序性弱，对程序主体之间的权利、义务设置不尽完善。

3.地方行政会议法律程序设置的粗放型发展

从行政处罚到行政许可，从《湖南省行政程序规定》到《山东省行政程序规定》，地方行政会议法律程序在我国法律程序体系中一直渐进发展，雏形初现。但我国地方会议法律程序设置仍然存在简单程序操作和程序间的抄袭问题。行政许可听证会议程序与行政处罚听证会议程序在设置上大多类似。比如《湖南省行政程序规定》与《山东省行政程序规定》中对重大行政决策程序的设置等都存在程序间的抄袭问题，没有考虑到中央与地方、地方与地方的具体特色，对程序的设置缺乏充分和科学的论证，这种规章之间的简单抄袭在很大程度上忽视了会议法律程序作为法律程序内容的重要性，也是导致我国会议程序理论不发达，人们对会议程序不予重视。

（二）地方行政会议法律程序研究意义

1.地方行政会议法律程序与议会民主。地方行政会议法律程序的研究是基于我国现有的地方行政会议程序立法的基本国情下提出的。孙中山先生在《民权初步》的序中提出：“夫议事之学，西人童而习之，至中学程度，则已成为第二之天性矣”。在崇尚民主与自由的西方国家，特别是美国，因民主思想起步早，对待开会的态度认真而严谨。他们不仅有专门的《议会法》，还有专门的议事法律体系，甚至还有实践操作广泛的《罗伯特议事规则》，这些会议规则的存在大大的促进了民主与法制建设。地方行政会议法律程序以行政法形式确立了行政听证、座谈、论证等会议形式，对其研究有利于促进地方民主和法治，以点带面的实现从地方影响到中央、地方影响到地方。同时，地方行政程序研究本就是具体问题具体分析的代名词，对地方性研究是在现有的研究基础上，发现地方行政会议法律程序间的“同”与“不同”，反馈统一立法。

地方行政会议法律程序对行政理性的实现。决策和执行是行政机关的两大职能，地方行政会议法律程序是地方行政决策形成理性化的有力保障。在行政活动过程中，行政机关所拥有的自由裁量权可以说是无所不在的，不论是行政机关对事实的认定还是对法律规范的理解，都存在不同程度自由裁量的空间[3]。地方行政主体在行政行为做出过程中存在大量的自由裁量使得恣意极易产生，从而有了程序这种程序理性来压缩和限制权力的行使空间，进而实现行政程序的理性。而程序理性的最佳表达方式就是有法律约束力的这种会议程序，会议法律程序中，行政主体与行政相对人有了最直接的对话权利。

2.地方行政会议法律程序与行政决策力。地方行政决策力的提高是与地方行政资源的差异与有限的必然要求，而在我国现有的行政决策过程中，出现了会议多、过程冗长、无程序、资源浪费严重的现象，直接导致了开会效率低下。地方行政会议法律程序致力于以最小的会议程序成本收获最大的法治效益，避免了行政资源的浪费，是服务型政府建设、和谐社会建设的必然要求。

三、地方行政会议法律程序的价值目标

程序价值主要研究人们在评价和构建一项法律程序时所应依据的价值标准，以及人们在通过法律程序实施法律时所要达到的价值目标[4]。地方行政会议法律程序因其特有的地方属性区别于中央会议法律程序，又因其特有的协商与对话特征不同于地方性的执行等其他程序。同时在地方行政会议法律程序内部，根据程序主体地位的不同，行政机关内部会议程序也不同于外部会议程序。所以，地方会议法律程序拥有其不同于一般法律程序的价值目标。本文重点针对行政机关外部会议法律程序和行政规章等规范文件的会议程序做基本价值和原则的分析，以期发现行政会议法律程序中的问题，助于会议程序立法、会议活动与会议程序价值的高度统一。

（一）程序正义

程序正义在西方程序理念中首先起源于司法程序。其后，随着程序法和实体法的分开研究之后，程序正义突破了最初的刑事审判领域向行政、立法等领域延伸。行政会议法律程序作为行政程序的特殊分支，它首先就应该具有我们希望达到的价值目标：程序正义。作为做出决策，通过决议，或是指导方针、政策的学习等的载体，程序正义是行政会议法律程序的必要需求；再具体到有行政相对人参与的行政外部会议中，相关的法律程序是最大限度保证正义的会议结果的决定因素，是彰显会议结果权威性、正当性的标签，所以，程序正义，是地方行政会议法律程序的应有之义。

地方行政会议法律程序一般表现为听证会、论证会、座谈会等会议形式。事实上，在程序正义理论发展实现过程中，无论是“自然正义”原则的确立，还是“正当程序”制度的形成，乃至程序正义观念的张扬，其基本精神都是尊重和保障个人权利[5]。尤其是充分彰显程序正义的“自然正义”原则的内容：任何人均不得担任自己诉讼案件的法官;法官在制作裁判时应听取双方当事人的陈述。在地方行政会议法律程序中也通过尊重和保障人权被充分贯彻，譬如程序的主持者在地方行政会议过程中保持中立，与会主体的正当发言与表决等权利应得到更多的程序保障。这是从“程序正义”中衍生出来的对会议法律程序之基本要求。

（二）民主

民主是地方行政会议法律程序的又一大价值追求。提到会议，便会联系到民主和决策。而事实上会议早已发展成为一种彰显民主的方式。民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策[6]。地方行政会议法律程序的设置本身就体现了行政行为对民主的追求；在行政会议法律程序中，民主并不体现为按照每一个参与者的意志来决定最终事务，而是指参会主体大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。行政程序对民主的追求更多的表现为通过法律程序规制，实现程序主体和程序行为的规范化和具体化，最终集合形成行政会议法律程序的具体行政职权过程中而发生于行政主体与行政相对人之间的会议法律规则。

地方行政会议法律程序解决的是与公民人身和财产利益息息相关的事项，关系到民生的问题以会议法律程序的形式，通过行政多元利益主体的参与可以促进行政理性。地方行政会议为了更好地服务于行政相对人，所以地方行政会议除了对依法行政的追求之外，对民主的追求更甚[7]。听证会、论证会、座谈会等地方行政会议通过对相关的程序设置，最后形成完整的法律程序，从而保证在行政会议在内容上：行政相对人或其他社会公众充分参与，陈述意见，申辩反驳，参与者的意见能够充分表达；在形式上，公开行政会议受公众监督，接受公众就公开事项的申诉起诉，使公众意见民主、自由表达。

（三）经济

经济是地方行政会议法律程序设置的一大特色。远远区别于其他程序的价值目标。地方行政会议因为其特殊性，譬如大事小情关系民生，都要会议解决会议讨论，直接导致的后果就是行政性开会的效率低下，资源浪费严重，这也与我们最初设置会议程序的目标背道而驰。经济性要求表现在地方行政会议的具体程序上，一方面对举行行政会议内容的规定和限制，使会议程序化、决议内容条理化；另一方面，行政会议设置有效的表决机制，尽可能科学、合理设置表决机制，做到实效，避免一事多会，议而不决。行政会议程序的良好运行设置，有效地避免了会议极易出现的形式主义。同时地方行政会议法律程序也保证了行政机关的行政管理活动顺利进行，同时又尽可能小型化，少量化，实效化，大幅度提高了政府的行政效能。

在追求行政程序的经济价值时，也必须处理好效率和便民的关系，地方行政会议法律程序尤其如此。行政机关在法定的时限内履行法定职责、提高办事效率的同时也必须适当考虑行政相对人的利益，为行政相对人提供优质的行政服务。也就是说，地方行政会议法律程序应将行政机关的经济效益扩张到综合考虑行政主体与行政相对人的成本分析，必要时甚至可以将便民原则优先于行政效率。

四、地方行政会议法律程序的基本原则

行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范[8]。地方行政会议法律程序的基本原则应该是贯穿于地方行政会议程序立法、执法以及因会议程序问题产生争议时的处理规范。这些规范应该是在会议程序的基础上充分论证，从而普遍适用于行政议事程序领域的基本原则。地方会议法律程序中的待决内容必须来源于法律法规，但是又必须根植于本地区特色的观念，在地方程序设置时体现。地方行政会议法律除遵守一般的行政法基本原则之外，即除遵守依法行政、尊重和保障人权、信赖利益等行政法律普遍原则之外，还应该具有以下几个基本原则：

（一）行政主导原则

地方行政会议法律程序的行政主导原则是指在地方行政会议中，无论是行政机关的内部会议法律程序，还是有行政相对人参与的多元主体会议法律程序中，行政主体主导整个会议法律程序的进行。在当前的地方行政会议法律程序体系中，这种主导体现在：地方行政会议法律程序由行政机关主导。地方行政会议法律程序是一种行政法律程序，它由行政机关的行使行政职权行为规则的集合而来，解决的往往是行政机关的行政决策等事项。不管是单一地方行政主体参加行政规章制定书面意见征求之程序，还是有相对人参与的行政决策程序，甚至是决策中的行政听证会议程序，行政机关始终掌控着程序目标的实现，正如行政处罚和行政许可一样，会议这种法律程序的形式承担着相同的行政管理职能。

（二）权力制约与平衡原则

传统法治主要着眼于控制授予政府权力的范围，而现代法治则更注重于规范政府权力的行使[9]。现代法治以权利约束权力的观念更加注重事前与事中的程序控制，将行政行为审查重心从组织法控制转向程序控权。也就是说，在具体行政行为中，更加注重行政主体和行政相对人的理性对话。而这种理性对话的最佳表达形式就是——会议。地方行政程序和行政相对人有着最紧密的联系，地方会议法律程序解决的往往是攸关行政相对人直接利害关系的问题。如2009年长沙市人民政府在决定橘子洲景区是否收费的问题上，就引起了民众的强烈反应，市民纷纷要求政府召开听证会表达意愿，最终长沙市政府采纳了民众的意见，橘子洲得以免费向民众开放。类似的地方行政决策做出过程中的听取民众意见的例子屡见不鲜，地方行政机关在行政过程中可以也必须允许民众通过会议程序这种合理的方式表达对政府管理的态度。所以，在现有的法律法规之基础上，我们必须进一步的深入研究行政会议法律程序对行政决策做出的效力，也就是加强公民表达之法律效力研究。《行政处罚法》中明确了听证应作为具体行政行为做出之法律依据，听证笔录作为行政行为合法依据所产生的具体是何种法律效力暂且不论。但是在重大行政决策、规章等规范性文件起草过程中的听证、专家论证会之法律效力并没有进一步研究，会议大多流于形式的设置，无法体现权利与权力机关的协商与对话，其实质仍然是传统法治中的权力控制权利。

（三）辩论原则

辩论原则本身是我国民事诉讼的一项基本原则，是民事诉讼程序的基本内容。将诉讼原则引入行政会议法律程序有着深刻、长久的意义。首先，辩论原则引入行政会议法律程序可以弱化会议中不稳定因素的干预。辩论是会议程序中的帝王原则，没有辩论就无法实现法律意义上的自由表达。行政程序中的辩论是行政相对人意志表达的最主要途径，是权利与权力对话和交锋的最主要形式。不管是会议主持人还是会议召开的行政机关，在辩论中的职权将得到弱化。其次，就辩论的范围而言。地方行政会议法律程序中的辩论应当就行政行为做出所适用的法律依据与法律程序做出辩论。我国目前的法律法规虽然对地方行政会议法律程序做出了规定，但是对会议内容并没有做出明确规定，如听证会议程序中，公民参加听证的听证内容就没有明确的法律规定，有的公民参加听证会之后仍然对听证的内容一无所知，更谈不上提出合理、合法的权利主张。为此，笔者认为，行政机关应在会议召开前的合理的期限内将权利事项与听证内容、行政行为做出的法律依据一并告知相对人，使行政相对人在会议中辩而有论、论而有据。

（四）效率原则

效率原则是地方行政会议法律程序追求的另一个重要原则，行政效率的提高是政府资源的有限和国家行政职能的必然要求。地方行政机关在开会中，应该以最小的成本获得最大的行政效益。在会议法律程序中需要注意：（1）地方行政会议法律程序的合理期限。地方行政会议法律程序作为法律程序要高效便民的召开，合理的设置召开前的准备期限，缩减会议召开时间，精炼程序主持人和参与人的发言，精简程序；（2） 行政会议法律程序规则的完善。追本溯源，目前我国行政会议召开存在的诸多乱象主要根源在于会议法律程序规则的不够完善，行政主体在程序中享有过多的自由裁量权，最终人为的控制程序，导致恣意和决策的效率低下。

结论

行政会议程序的乱象直接反映出我国会议法律程序体系的不完善。立法、执法中的诸多问题应该及时反馈到地方会议法律程序制定之中来，不同地方的行政议事程序对法律的需求以及需求程度也应得到进一步的论证，在具体分析的基础上完善我国不同地方行政会议法律程序将是未来程序法的重要研究领域。

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[7]刘洪涛.区（县）级政府行政会议改革研究[D].中国知网优秀硕士论文，2011.3.

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[9]姜明安.行政程序：对传统控权机制的超越[J].行政法学研究,2005，（4）：16.

Researcheson Local ExecutiveCouncil Legal Process

HUANG Jie,MENG Hai-yan,LI Jing-miao
（Hunan Normal University,Changsha,Hunan,410081）

Local executive council legal process has been taking important part in the local executive legal process.However,it has been ignored in legislation and practice,regional differences are not obvious.Thick line seting of the local executive council legal process can not reflect the regional differences and the needsof executive council legal process.Therefor,clearly defining the local executive council legal process,setting up the correct values,finding out the basic principle of local executive council legal process on the basis of the existing legal system,and discussing the application of legal problems seems to be particularly important.

local administration;council legal process;administrative procedures

王道春）

D922.1

A

2095-1140（2013）06-0057-06

2013-09-10

国家社会科学基金项目“中国特色社会主义地方行政程序制度研究”（项目编号：12KBS036）阶段性研究成果。

黄捷（1962-），男，河南信阳人，湖南师范大学教授、博士生导师，主要从事程序法基础理论研究；孟海燕（1988-），女，湖南益阳人，湖南师范大学法学院2011级法理学硕士研究生，主要从事程序法基本理论研究；李晶淼（1991- ），女，河南信阳人，湖南师范大学法学院2009级本科生。