外因下自制与他制下自我约束公开与自制的行政法价值

■ 李利辉 副教授（渤海大学马克思主义学院 辽宁锦州 121000）

在学术上厘清行政公开的内在属性与外在因素非常重要，而行政公开的连接点则是电子政务，因为与传统的公开方式不同，电子政务的流动性、开放性打破了原有的“倒三角”行政模式，使得行政主体与客体的关系呈现出立体的交叉式，这具体体现在网络的监督功能上。影响行政行为的内因与外因也在此连接点上展开博弈，究竟如何处理二者之间的关系，如何确定影响因素的价值选择是首先需要解决的问题。

行政公开：外因下的行政自制

行政自制实际上是行政主体依照其主观意识进行自我约束的一种行政模式，这种模式由于其明显的主观属性，使得其实现需要客观的条件或平台。由于对主观意识的约束很难通过具体的制度来规范，人的内心的约束大多是属于道德准则约束范畴，而行政主体的自我约束也理所当然的带有伦理属性，而伦理道德对代表国家公权力的行政主体到底有没有约束力，如果有这种动机上的约束是否能够切实取得实际效果，而这种效果又能够持续多久，这些都是对行政自制理论提出的质疑。的确，行政自制的内摄性是行政自制限于困境的一个主要因素，但是这种论断显然是忽略了其另一个方面，那就是除了行政主动性。正像行政主体主动性与被动性的关系一样，也许完全的主动或完全的被动都不是行政行为的最佳模式，但是被动下的主动或主动下的被动却是一种较为有效的行政方式。

由此可以推知，行政自制的内涵也不仅仅是内在的约束，而是外因状态下的自我约束，而链接外因与内部约束的窗口就是行政公开。行政自制是一种道德与伦理在行政上的要求，内摄性较强，而任何仅靠道德上的约束实行的行为都不是真正意义上的法律行为，而行政自制的主体是行政机关，是法律行为的主体，那么行政自制也必然不能逃脱道德以外的因素。“内因提供了发展变化的可能性，外因提供了发展变化的现实性。行为者在其行为时，其自身状况可以看作既定的，因此，他主要关注外部环境、条件及其提供的可能性”（宣文，2005）。因此，要实现外因下的自我制约需要一个既有内摄属性又有外部因素的平台，而电子政务下的行政公开这一新型的制度正是这样一个窗口。

有学者用查尔斯·霍顿·库利的“镜中我”理论来解释行政自制理论，行政公开制度从某种意义上来说就是行政的一面镜子，公开的深度与广度映照了自制的主动态度，公开的方式与途径反映了行政自制的自我制约的效力与程度。

电子政务已成为一个主要媒介，将公开这种义务性行为的主观性体现于公众面前。这使得行政行为受外界的监督更加广泛，公民参政权和知情权得到更好的保护，同时公民又将这些信息反馈于社会，稳定了社会的秩序，这一系列的循环都为行政自制创造了良好的环境。可以说行政公开制度是行政自制制度的一个外因，电子政务下的行政公开更是作为一种新型的公开制度与行政自制密不可分，其所体现的不仅是行政公开的义务属性，更加体现了行政公开的主体功能，也就是主体的主观性，而这种主观性正是行政自制的前提条件。

行政自制：“他制”下的自我约束

强调行政自制并不意味着否定行政的“他制”。任何制度都不能从单一的一面来完善，因为制度本身就是由诸多因素构成，单纯的“自制”和“他制”都不能完成对行政行为的合理约束，如果将“自制”的主观性与“他制”的客观性相结合，则将呈现出对行政行为约束的完美状态。如果行政“自制”只是“自制”下的“自制”，那么行政行为就会完全处于行政主体的主观支配下，那就会出现一些学者质疑的情况：这种状态导致行政权的滥用和行政主体的腐败。完全的“自制”，在民主制度理论下是不可实现的。

“自制”需要外界各种因素对其进行监督，这是行政的“他制”途径之一，而通过“他制”也传达了如下理念，行政价值作为政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念，其体现为对行政行为的认同，从而决定了行政功能与内在构造。而这种价值又存在内部价值和外部价值，要体现内部的价值判断仅靠“他制”无法实现，而要达到外部价值的认同又首先需要内部价值的实现，这一悖论迫切需要一个客观平台作为载体，来实现新型的服务论理论框架下的行政模式。

这样行政自制就不再是单纯意义上的自我约束，也不能将其范围仅仅归结到主观属性的行政自觉上，更不能将其完全限定在行政道德和行政伦理范围内。行政自制由一个国家或一个地区的文化所积淀形成，体现一定的内摄价值，但是也不能将行政自制完全封闭在“自我”领地之内，由于政府的“性恶论”，其必须将这种自我制约也置于“他制”之下，只有这样才能真正实现自制价值。但是“自制”不能直接“暴露”于“他制”，需要有一定的链接点，这个链接点只有电子政务下的行政公开才能做到。

因为，电子政务下的行政公开与传统的公开制度不同，即其既体现了行政主体的公开义务，又体现了其自觉的能动性，网络资源的共享程度、链接是否全面便利、信息真实的反馈环节以及评论板块的重视程度等都是行政自制的必然要求。信息是机械的公开还是充分的公开，公开的程序是繁复的还是简便易行的，公开的内容是真实的还是虚假的，这些不仅反映出政府行为的诚信，还反映了政府的自觉性。电子政务下的行政公开其信息的丰富性和无限性以及信息的可存储性、开放性、流动性、交互性，易检索性、易复制性与多样性保证了行政公开的充分性和有效性，人们可以更为全面和及时地获得有效的行政信息，及时检索、及时举报，这体现了行政的主动性，为“他制”对象提供了一个知晓“自制”内容、监督“自制”结果的平台。群众从电子政务的公开上获得了信息，又将这个信息行政社会评价，从而行政外在的监督和影响，并促使其内在因素不得不发生改变，实现行政上的完善或解决所暴露的问题，这便是从内到外，又从外再到内的因果转化，使内摄性的行政自制在这种转化中链接了外因关系，再作用于外因，从而得到了具体的实现。

因此，无论从制约理论，还是从监督功能考虑，电子政务是当今网络时代下，代表最广大民意，也是应用率相当高的一种群体性舆论平台，行政主体运用这项技术进行行政公开，是使行政走向透明的有效途径，但是由于行政公开涉及电子政务的法律还较少，以至于公开的内容较大程度上还是依赖于行政自制，公开的程度体现了自制的程度，也体现了政府的诚信度，这是行政自制最主要的功能性价值之一。

自制与公开的勾连关系

完善的行政机制是外因与内因的结合，这就需要行政自制制度要充分的与外部监督机制结合，而电子政务下的行政公开就是这样一种媒介，二者在制度上的勾连有利于行政法治的发展。

行政自制制度受到学者质疑的，多是因为许多人认为，政府的行为需靠外部制约方能实现有效的制衡，防止政府违法，当然，仅仅靠行政自制无法实现完全的法治状态，但是因为制衡理论或外部制约因素而否定行政自治理论也是形而上学的。自制可以通过行政公开，达到让外部因素也充分发挥作用，信息公开的目的是知情加监督，电子政务公开方式，是为了有效的实现知情加监督，两者和外部制约并不矛盾，而连接这两个方面的正是电子政务的新型公开制度。

此外，行政自制是一种主动积极的行政态度，主动的态度首先就是让公众“知道”自己的情况，这种“知道”需要信息真实的、及时准确的、资源共享型的、方便快捷的公开模式，电子政务下的行政公开以其诸多优势为行政自制提供了一个窗口，这使得行政法治能以行政自制为实现途径提供了现实条件。传统政府既掌握着大量的公共信息，又是法律、法规、规章制度的制定者，相对于公众，处于信息强势地位，政府与公众之间信息不对称。电子政务的本质是公共政府。充分保障公共参与、公共权力，实现公共服务目的，有效制定和执行公共政策，实现公共事务的管理是电子政府的目的。在信息社会里，电子政务为政务公开奠定了技术基础。通过现代化的政府信息网络，政府职责、办事规则、处理程序等各种政务信息在第一时间到达公众手中成为可能。政府上网使政府通过信息网络而更加透明化。这种透明更能体现行政自制的程度，体现行政主体自制的效力，是行政自制最有效的反馈。

能够实现行政自制与他制的价值对接的也是电子政务。行政自制具有较高的主观性，其价值体现于主观能动所表现出的价值相类似，体现的是政府诚信、行政道德、行政效率和行政能力等方面，而带有客观性的他制由于其多元化的特质往往体现为多维度的价值，这种多维度价值却能在且只能在网络下的行政公开上得以实现，而承载这一途径的就是电子政务。

公开与自制的行政法价值

行政价值作为政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念，是整个行政系统的灵魂。从一定意义上说，行政价值体现了对行政行为的认同，决定了行政功能与内在构造。传统社会效率在行政价值体系中占据重要地位，它是衡量行政决策科学性、公共服务有效性、行政行为合理性的关键指标。而法治是行政价值的一种实现状态，只有法治下的行政和行政的法治化，才能实现行政的其他价值的最大化。而其实现途径就是行政内因与外因的结合，即行政公开制度与行政自制制度相结合。迈克尔·罗斯金（2002）阐释了行政价值内因的重要性，根据其观点可知，要想充分实现行政法的价值就应先实现其内部价值，而内部价值体现为其内部的自我调节、自我纠错、自我认识、自我制约，其表现方式为内部分权、自由裁量权的控制等方面，如果没有行政自制，这些方面都无从实现。

电子政务是实现新一代民主价值的重要途径，行政自制要想实现现代电子民主、网络民主、远程民主、协商民主等新型民主形式所带来的影响，只有其通过电子政务这一窗口，才能实现其在行政法治和宪政意义上的价值。电子政务下的行政公开制度由于其自身的特性其使政府、社会与民众的交流、互动都变得容易，密切政府与公众的关系，政府系统的反映、决策、沟通能力大大提高，并从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来，破除官僚对决策的垄断权，更多地实行分权，将权力由政府还给社会还给公众，从而促进决策的民主化科学化。这是内因与外因的完美结合，从而实现行政法的价值。

由此可见，行政自制并不像一些学者所说，破坏了政府制衡因素或弱化了外因的约束，而是从内因中找到一个新的约束因素，促进对政府行政行为的全方位监督，其自制实现以外部监督为依托，而要实现这种状态，其中充当媒介载体的就是行政公开，而传统的行政公开已经不适用现代的自制理念，更无法有效实现外部监督，电子政务下的新型监督恰能弥补传统行政公开的弱点，如以电子政务模式进行行政公开，公开制度无论从横向还是纵向，都符合自制的理念，它是实现自制的一个窗口，也是自制与他制的纽带，只有采用此种模式，行政价值才能得以充分体现，行政效能也会更好的发挥。

因此，任何一项制度的设计与构架其自身离不开内外两个方面，内因与外因的影响不可能割裂存在，行政自制理论离开行政制约就会成为“乌托邦”似的理论，而行政他制要发挥其真正的功能，需要行政自制的配合，两者的勾连关系在一定条件下是可以扩大二者行政效力的，而这一条件就是行政公开，这种公开并非传统意义上的公开，而是新时代下电子政务下的行政公开，在信息时代发达的今天，监督职能能够通过电子政务得以体现，这对于实现现代意义上的行政价值有重要作用。

1.查尔斯·霍顿·库利著.包凡一，王源译.人类本性与社会秩序.华夏出版社，1999

2.迈克尔·罗斯金等著.林震等译.政治学.华夏出版社，2002

3.宣文.对内因与外因关系的再思考.电子科技大学学报（社科版），2005（4）