论欧盟能源政策法律一体化及其困境

殷仁胜，胡孝红

(三峡大学 法学院，湖北 宜昌 443002)

一、欧盟能源政策法律一体化的动因

(一)欧盟组织发展的必然

欧盟是一个集政治实体和经济实体于一身、世界上规模最大、水平最高的区域一体化组织，根据《欧盟宪法条约》的规定，其终极发展目标有三项：促进和平、促进欧盟的价值和促进人民的福祉。[1]要实现这一目标定位，必须在欧盟内部形成一个单一市场，通过一个标准化的法律制度及运行规则。在现代社会，能源集政治、经济和社会意义于一身，其一体化的程度直接影响欧盟终极目标的实现。从欧共体开始，欧盟在共同的农业政策、统一大市场、关税同盟以及统一货币联盟等领域的合作逐步加深，并最终达到高度一体化的发展水平。然而，早在二战后即启动的能源领域的合作，虽历经半个多世纪的努力，其一体化的进程依然缓慢，尤其是作为当前欧盟主要能源的电力和天然气部门，内部市场仍极不统一，能源企业的活动受制于成员国的不同规则和实践制约，对欧盟经济社会一体化带来消极影响。在能源地位日益凸显、成员国能源相互依赖及能源政策相互影响的趋势日益明显的背景下，在欧盟层次上制定更加统一的能源政策，加速能源领域一体化的进程，对欧盟组织化程度的进一步提升和发展至关重要。正是基于这样的认识，欧盟委员会于2010年11月10日正式发布了《能源2020——寻求具有竞争性、可持续性和安全性能源》的战略文件，进一步强调建立一个更加一体化、更具内在联系和竞争性的欧洲能源市场对欧洲民众的重要性。

(二)能源供应安全的压力

尽管对于能源安全的含义各国理解不尽相同，但欧盟国家把能源安全的含义理解为“供应安全”，即为居民和企业提供安全、可靠和用得起的能源。[2]然而现实是，由于自身资源有限，欧盟能源对外依赖度一直较高。依据2006年3月欧盟执委会公布的《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略绿皮书》，未来20-30年内，欧盟能源进口的依赖度将会由2005年的50%上升为70%左右，如果不能有效提高欧盟内部的能源竞争力的话；到2030年，欧盟对外部天然气的总进口依赖度将达到80%。[2]面对日益增长的自身能源供应不足的压力，建设一个内部更具开放性和竞争性且运行良好的一体化能源市场，不仅可以为消费者提供更多选择和更低的价格，确保欧洲经济重要产业的竞争性地位，也是缓解欧盟能源安全的长远战略。[3]

(三)气候环境问题的关切

1992年《联合国气候变化框架公约》和1997年《京都议定书》为发达国家缔约方规定了具有法律约束力的温室气体定量化减排和限排指标。《联合国气候变化框架公约》的最终目标是：“将大气中的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。”为了实现这一目标，各国政府和有关的国际组织积极采取措施，制定各自的可持续发展战略目标。在环保方面，欧盟一直率先行动。继1993年欧盟制定了《欧盟可持续发展规划》后，1999年又制定了第一个能源与环境协调的战略。在2001和2002年间，欧盟执委会还提出了若干个关于把环境关切融入能源政策的动议。2007年，欧盟委员会制定了“限制全球变化2摄氏度：2020年目标与超越”的计划，承诺在1990年的基础上温室气体排放量削减30%，同时也要求其他国家在2020年前至少削减20%。鉴于能源与环境的密切关联性，为了实现减排的承诺，2008年1月，欧盟提出了一揽子气候与能源相联系的立法建议，强调欧盟应整合能源与环境政策，建立高效能、低碳经济的能源市场。

二、欧盟能源政策法律一体化的进展

(一)电力和天然气市场的自由化改革

自由化是一体化的前提和基础，市场的自由竞争需要政策法律的一体保障。欧盟通过持续不断的立法，采用统一的技术标准和管理规则，整合欧洲能源市场，打破垄断，将竞争机制引入能源市场，实现能源政策欧洲化，从而提高能源的生产和分配效率，并促使社会福利水平的整体提高。对于欧盟来说，由于石油部门已经实现了一体化，而煤炭和原子能在整个能源结构中占比较小，一体化的进程早在二战后就已经开始，因此，欧盟能源市场一体化主要集中在电力和天然气部门。十余年来，欧盟先后三次出台一系列能源改革方面的绿皮书、政策文件和立法措施。

始于20世纪90年代的第一次能源改革重点是建立各国能源管理机构和成员国放开能源市场。为此，1996年，欧盟出台了《欧洲议会和理事会关于内部电力市场共同规则的指令》(Directive 96/92/EC)和《欧洲议会和理事会关于内部天然气市场共同规则的指令》(Directive 98/30/EC)，明确了建立盟内电力和天然气市场的通用规则。到2000年9月，尽管一些成员国强烈反对，但欧盟大部分成员国已经实施了上述两个指令的要求，欧盟能源市场迈上自由化之路。

然而，市场自由化改革只是一条通往能源市场一体化的途径，并非最终目标。因此，进一步的改革成为必要。2003年3月，欧洲理事会提出在电力和天然气领域加速自由化进程，以“最终形成一个全面起作用的具有可操作性的内部市场”，正式拉开欧盟第二次能源改革的序幕。在随后的三年间，欧盟通过了两个指令和两个条例来取代第一次改革的两个指令，它们是《欧洲议会和理事会关于内部电力市场共同规则及废止指令96/92/EC的指令》(Directive 2003/54/EC)、《欧洲议会和理事会关于内部天然气市场共同规则及废止指令Directive 98/30/EC的指令》(Directive 2003/55/EC)，以及《欧洲议会和理事会关于跨境电力交易网络准入条件的条例》(Regulation(EC) No 1228/2003)、《欧洲议会和理事会关于天然气输送网络准入条件的条例》(Regulation(EC) No 1775/2005)。这些条例和指令的目的是加强电力和天然气市场的竞争和跨境贸易，使欧盟区域内的商业或私人用户在一个竞争性的市场上，可以自由选择电力和天然气供应商。

值得肯定的是，经过两次改革，欧盟能源市场自由化程度有所提高，但仍然存在着一些功能性障碍。加之2008年的金融危机和持续发酵的伊核危机，能源价格持续上涨。保障能源多元化供给以及防止能源生产对环境负面影响成为欧盟第三次能源改革的推动力。2009年正式启动的第三次能源改革方案的核心内容是所有权拆分，即将电力和天然气按照生产和输送两个环节拆分成多家相互独立的公司，打破垄断，引入市场竞争。[4]该方案包括三个条例和两个指令，它们分别是：《欧洲议会和委员会关于建立能源监管合作机构的条例》(Regulation(EC) No713/2009)、《欧洲议会和委员会关于电力跨境交易网络准入条件及废止条例1228/2003的条例》(Regulation(EC) No714/2009)、《欧洲议会和委员会关于天然气输送网络准入条件及跨境交易网络准入条件及废止条例1775/2005的条例》(Regulation(EC) No715/2009)、《欧洲议会和委员会关于内部电力市场共同规则及废止指令2003/54/EC的指令》(Directive2009/72/EC)、《欧洲议会和委员会关于内部天然气市场共同规则集废止指令2003/55/EC的指令》(Directive2009/73/EC)。

总体上说，第三次改革方案是对前两次改革方案成果的肯定，是前两次改革成果的深入和延伸。减少能源一体化公司对网络运营商的控制，从实质上保证网络运营商的独立性，目的依然是寻求在欧盟内部建立一个统一、高效和安全的能源市场。

(二)节能环保政策

气候变化作为正在深刻影响21世纪全球发展的一个重要国际问题，与各国的能源结构和能源使用方式直接相关。环境与气候一直是欧洲民众关注的重点，并希望欧盟在这方面能够发挥积极作用。2007年，欧盟委员会公布了一份民调，该民调显示：欧盟民众中有大约90%的人对全球气候变暖给人类带来的后果深感忧虑；超过60%的欧盟居民认为在欧盟层面采取集体行动是解决气候变化的最好办法。[5]因此，对于欧盟来说，能源政策除了保障供给安全外，环境目标也应是其重要组成部分。欧盟认为，鼓励可再生能源的开发利用及节能减排是实现能源政策中环境目标的主要措施。

1.可再生能源的开发利用方面。为了鼓励可再生能源的开发，欧盟依据《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及《欧共体可再生能源战略和行动计划》三个规范文件，于2001年制定了《提倡电力来自可再生能源的指令》。该指令要求增加可再生能源在国内能源消费市场中的比重，到2050年可再生能源在欧盟能源供应结构中应达到50%。在此之前，欧盟委员会于1997年12月就发表了《未来的能源：可再生能源——欧盟战略与行动计划白皮书》。该白皮书明确提出了可再生能源的消费比例从1995年的5.3%提高到2010年的12%。

2.节能减排方面。在节能减排方面，欧盟先后打出了一系列“组合拳”措施，减少二氧化碳的排放量。一是从1991年起，欧盟实施了两期提高能效的“SAVE计划”项目，目的是提高公众的节能减排意识；二是2000年欧盟委员会颁布了《欧盟提高能效的行动计划》(即“欧洲聪明能源计划”)，把提高能效作为生产性活动的目标；三是2005年欧盟发表了《关于能源效率的绿皮书》，把减少能源消费作为控制温室气体排放的最直接手段。

不仅如此，欧盟还通过制定若干与能源相关的标准来实现节能目标。一是制定节能环保汽车标准。根据欧盟“21世纪汽车”标准，到2012年，在欧盟市场上销售的新轿车，二氧化碳排放量每公里应在120克以下。二是制定家用电器节能标准。欧盟已通过“经济设计”指令，为家用电器制定了节能环保新标准。而“绿色照明计划”的推行，可使每个家庭年均可节约100欧元。三是制定建筑领域节能减排标准。欧盟理事会和欧洲议会2002年通过了《欧盟建筑能源性能指令2002/91/EC》，根据该指令，欧盟从2006年起实施新的建筑能源使用标准，估计到2020年可节约大约40兆吨石油当量的能源。[3] 77

(三)共同对外能源政策

在世界范围内寻找供应量稳定、价格相对较低的能源供应国是欧盟对外能源战略的主要目标。要实现这一战略目标，欧盟认为需要制定共同一致的对外能源政策，各成员国必须“用一个声音说话”，表明欧盟成员集体应对共同挑战的决心。近年来欧盟采取了若干措施实现这一目标。一是为保障能源供给的安全性和多样化，加强了与中亚国家的关系。欧盟的石油主要来源于中东地区，由于该地区近年来政治环境的不稳定性及索马里海域海盗活动猖獗，欧盟将能源进口增量部分寄托于环里海五国[注]吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦。及俄罗斯，避免外部能源供应过分集中。欧盟已在环里海国家确定了若干个关键性项目和供应商，并调动财力和物力，在当地进行能源开发。二是进一步强化与既有的能源生产国和输送国的关系。首先，强化与传统能源供应国俄罗斯的合作。自上世纪90年代起，欧盟与俄罗斯先后进行了多次欧俄首脑对话与磋商，并在2000年10月的巴黎峰会上，双方签署了《俄欧战略性能源伙伴关系协议》，决定在能源领域建立稳定的双边伙伴关系，提高欧盟与俄罗斯在能源供应方面的相互信赖度。此外，为了加强双方在能源领域的先进技术合作，2002年11月双方在莫斯科成立了“俄罗斯——欧盟能源技术中心”。其次，欧盟还与欧佩克国家建立了特殊的双边对话关系，协调双方在石油合作中出现的分歧。2005年4月，在欧盟委员会能源与交通总司的主持下，欧洲的多家能源研究机构合作完成了长达614页的“欧盟与海湾产油国关于能源稳定和可持续问题的对话”报告即为明证。再次，在欧盟委员会的参与下，乌克兰与波兰两国签署了一项石油管线协定，保障来自里海的石油通过乌克兰安全地输往西北欧。欧盟通过实施上述共同的能源外交措施，拓展了能源供应渠道，最大限度地保证了能源供应持续稳定。

三、欧盟能源政策法律一体化的障碍

欧盟能源政策的制定和实行从总体上取得了较大的成效，基本上满足了成员国获得持续稳定、廉价环保的能源供应，保证了经济的可持续发展。然而，由于诸多因素的作用，欧盟能源政策法律一体化的进程与构想相去甚远。

(一)多重决策机制的相互制约

欧盟在一体化发展进程中形成了国家、超国家、亚国家的多重管治政体，各种政府角色都在不同层面上执行着一定的治理职能，在能源政策的制定和执行中产生了一定的制约性，迟滞了一体化的进程。从权能划分来说，根据《欧盟宪法条约》的规定，欧盟享有专属权能、共享权能、协调与补充权能。在共享权能方面，欧盟和成员国均可以在该领域立法和制定具有法律约束力的文件。内部市场、环境和能源是《欧洲宪法条约》列举的欧盟与成员国共享权能领域。[1]64-67欧盟虽与成员国共享立法权，但由于欧盟的主要立法权掌握在代表成员国利益的欧盟理事会手中，成员国各自的利益仍然是影响欧盟一体化政策制定的最强有力的因素，代表超国家利益的欧洲议会和欧盟委员会提出的任何有关能源方面的立法动议，欧盟理事会都会根据本国利益，通过多种手段进行干预。不仅如此，根据《欧盟宪法条约》的规定，对于欧盟发布的指令所要取得的结果，即便该指令对作为发布对象的所有成员国有约束力，成员国仍然可以自由的决定通过什么途径或采取何种方法来实现指令所要求的结果。[1]142正因为各成员国拥有这种内化欧盟法律的自决权，2003年欧盟议会和理事会通过的两个指令(Directive2003/54/EC和Directive2003/55/EC)，经过两年多的努力，仍有包括德国和西班牙在内的10个成员国没有将其转化成国内立法。在迫不得已的情况下，欧盟委员会于2005年7月向其中5个成员国发出警告，如果它们继续不将指令转化为国内立法，就向欧盟法院起诉它们。[6]国家主义对超国家组织扩权的这种抵制在2006年布鲁塞尔欧盟首脑峰会上再一次尽显无遗，本来欧盟委员会拟定的共同能源政策涵盖广泛，包括修订石油和天然气储备法规；形成一个高效使用能源的“行动计划”；建立一个新的欧洲级的能源管理机构；出台与欧盟以外的能源供应国交易的共同能源政策等方面，但因欧盟大多数国家坚持认为各国政府必须拥有制定自身能源政策的权力，至无果而终。究其原因，制定共同能源政策意味着欧盟成员国将把对能源政策的控制权移交给欧盟，这是主张对本国能源企业进行保护的“经济民族主义”的国家决不乐意的。

(二)成员国经济水平与资源禀赋的差异

欧洲虽是世界上最发达的地区之一，但欧盟各成员国的经济社会发展水平却相差甚远，受历史传统和自然条件等因素的影响，欧盟内部形成了发达的中心地带和落后的边缘地带，各成员国在能源消费的结构和特征等问题上也存在巨大差异。以核能开发为例，较为富裕的北方关注的是与新能源有关的环境问题，而较为落后的南方国家的能源部门首先需要解决的是基础设施不发达的问题，两种观点泾渭分明。虽然在应对温室气体排放的《京都议定书》中，欧盟国家作出了具体的减排标准和提高可再生能源消耗比重的承诺[注]到2020年，欧盟国家在1990年碳排放量的基础上减少20%，可再生能源占能源消耗比例达到20%。，但在2008年的金融危机引发的欧盟经济整体步入衰退的情况下，坚持实现既定的减排目标和提高可再生能源比重，都会给成员国财政和经济增长带来沉重的负担，尤其对经济并不发达的南方国家来说，更将付出沉重的代价，因此他们行动并不积极。再从欧盟成员国间能源现实差异性来看，由于成员国间能源禀赋不均，资源相对贫乏的国家(法国、意大利等)与资源相对丰富的国家(如英国)对能源政策的取向也有很大的不同。为了保障各自的独立性及减少自身的依赖性，每个国家都提出了自己的能源战略，并根据自然资源的状况选择了适合各自发展需要的主要能源，如法国选择了大量使用核能发电，英国选择了天然气和石油作为主要能源，德国则大量使用煤炭和天然气。[7]由此可见，欧盟内部各成员国在能源问题上的差异和分歧使得共同能源政策确定和执行变得异常艰难。

(三)欧债危机的蔓延

源于2009年12月的希腊主权债务危机，迅速在葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙等5国蔓延，并拖累德国与法国等欧元区主要国家。由债务危机而导致的欧盟内部经济危机和政治危机将深远地影响欧盟能源政策法律一体化的进程。首先从经济角度看，不断升级的债务危机对经济信心构成重创，导致私人消费和投资萎缩，令欧盟脆弱的经济复苏失去两个重要的增长引擎。伴随债务危机蔓延的是各国政府财政紧缩和民众失业率的节节攀升。根据欧盟委员会2010年5月初发布的预测，欧盟和欧元区的经济增长率仅为1%和0.9%；欧盟失业率则升至9.7%，欧元区失业率已升至10.1%，创下1998年8月以来的新高。[8]在政府和民众都普遍缺钱的情况下，欧盟既定的各项能源发展计划的实施势必减缓。其次从政治角度看，债务危机加深了欧盟国家间的分歧，尤其在能源领域，反对市场自由化的成员国很多，尤以英国和北欧国家的反对声最为强烈，它们对于市场自由化能否保障能源供应安全产生了质疑。更为严重的是，债务危机及其引发的经济社会危机持续发酵，令欧盟深陷信任危机。今年4月，欧盟委员会官方民调机构的调查显示，公众对于欧盟的信任度在过去几年明显下滑。欧盟大国中，德国、法国、英国、意大利、西班牙等5国均有超过一半以上的人口对欧盟持不信任态度。[8]政府间的分歧加深和民众的信任危机蔓延必将影响欧盟未来在能源领域达成更多一致的政策法律。原因在于，在欧盟组织和成员国共享职权的能源领域，民意既是左右代表主权国家的欧盟理事会决策的基础，也是决定代表超国家机构的欧洲议会立法的重要力量。

结语

随着《欧洲联盟条约》的签订，欧盟能源政策如同其他政策领域一样，获得了巨大的发展空间，欧盟通过实施电力和天然气领域的自由化改革、协调对外共同能源政策以及实施与能源政策密切相关的环境政策等组合措施，其超国家因素正在日益提升，可以预见这一趋势未来仍会继续下去。但相比欧盟内部那些代表着一体化较高程度的政策领域，能源政策的一体化水平有待进一步地提升。在当前世界经济疲软的背景下，能源政策的一体化能够切实加强欧盟各成员国在电力和天然气部门的合作，提高运行效率，为欧洲的可持续发展提供有力的动力支撑和保障，也为世界经济形势的向好发展提供有力的契机。问题的关键在于如何针对欧盟的多层级制度体系，实现欧盟统一决策与各成员国集体目标函数的契合，即通过制度平衡，实现欧盟的集体利益与各成员国的个体利益的调和。笔者认为，代表本国利益的欧盟理事会与代表集体利益的欧盟委员会之间相互配合、相互协作是实现利益平衡的关键，而超国家意识的强化和成员国主权的让渡则至关重要。处理好两者的关系，不仅有利于欧洲一体化进程中决策机制的完善，更能推动各成员国在能源领域的一体化进程。

参考文献：

[1] 曾令良.欧洲联盟法总论[M].武汉:武汉大学出版社,2007:28.

[2] 房乐宪.欧盟能源新战略的核心内涵及其启示意义[J].当代世界,2011(1).

[3] 郭志俊.欧盟能源政策的环境因素及其对中国的启示[J].环境保护, 2007(6).

[4] 杨泽伟.发达国家新能源政策与法律研究[M].武汉:武汉大学出版社,2011:19-20.

[5] Eurobarometer Surveys.“Europeans Support Greater EU Action Energy and Climate”,Change[EB/OL].http: //europa.eu/rapid/pressReleasestion·do? reference=IP/07/280.

[6] See Peter D.Cameron.The International Market in Energy: Harnessing the New Regulatory Regime[J].European L Rev,2005(5).

[7] 郭志俊.欧盟共同能源政策:制约因素及路径选择[J].国际论坛,2009(5).

[8] 欧盟面临的危机与出路[EB/OL].http://finance.jrj.com.cn/2013/05/18165715314352.shtml.