新生代农民工社会保险体系的建构

孙曼娇

武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072

新生代农民工是随着我国社会经济发展而逐渐兴起的新一代农民工，与老一代农民工在群体特征和自我定位等方面都有较为明显的差异。对新生代农民工社会保障需求的客观剖析和理论研究，不仅有助于增加对这一群体的认知与了解，为政策制定机构提供真实有效的信息参考和理论分析，更有利于农民工社会保障制度的构建和社会保障制度整体的完善，是新时期社会保障和民生建设必须面对和解决的重要课题。本文从新生代农民工的性质及特点入手，分析他们与第一代农民工的主要差异以及由此导致的社会保障需求方面的变化，进而结合当前农民工社会保障政策的实施现状与运行效果分析，重点阐释在新的时代环境与群体特征下农民工社会保险体系的主体框架构建、结构设计及主要内容安排。

1 新生代农民工的界定及群体特征

农民工是一个与中国改革开放进程一起成长起来的特殊群体，从字面意思上解，就是兼具农民和工人两重身份的人群，准确地说，是指既保留有农村户籍，又在城镇务工的劳动者。随着我国体制改革的日益深化和社会转型的不断加速，农民工群体也在不断地发展壮大，从1978年的3 000万增长到2009年的2.3亿。农民工广泛地分布在国民经济的各个行业，其中在加工制造业中占从业人员的68%，在建筑业、采掘业中接近80%，在环卫、家政、餐饮等服务业中达到50%以上，为我国工业化、城镇化、现代化的进程发挥了重要作用[1]。

2010年，中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首次明确提出了“新生代农民工”的概念，用以对农民工群体中“80后”、“90后”的特定指代和关注。在此之前，一些学者以年龄作为对新老两代农民工的划分标准，将上世纪90年代中期以后加入进城务工行列、年龄在25岁以下的农民工界定为新生代农民工；一些学者则以受教育程度、职业期望程度及自我价值定位等要素作为更加细化的标准，从心理状态、认知水平和自我意识等方面对新生代农民工作出进一步界定和描述[2]。具体而言，新生代农民工具有以下几方面的群体特征。

1.1 年纪轻、阅历少、受教育程度较高

新生代农民工作为第一代农民工的子辈，多出生于上世纪80年代以后，属于正在成长中的青年一代。由于较多地享有了我国改革开放、经济发展和父母辛勤耕耘、艰苦奋斗的成果，新生代农民工成长环境较之父辈远为优越，也较少拥有务农、务工的经历，阅历较浅。随着我国九年义务教育制度的发展完善和新农村建设的大力推进，农村地区基础设施得到显著改善，教育资源投入也不断增加，新一代农民工群体受教育程度普遍较高。根据《中国农民工调研报告》显示，从20世纪90年代起，接受过初中教育的打工者在全体农民工中占据了最大比重，意味着这一群体整体受教育水平的提高。同时，新生代农民工接受过职业培训的人员比例也远高于老一代农民工，达到36.9%[3]。

1.2 就业结构和就业渠道发生较大变化

由于新生代农民工受教育程度较高，接受培训的比例也不断增加，因此，技能水平提升较快，就业结构由建筑业、运输业等重体力行业向服装业、餐饮业、制造业等轻体力、重技能、重服务的行业转变。在就业途径上，老一代农民工多是自发进城，以亲戚朋友介绍为主要途径来寻找合适工作；而在新生代农民工群体中，非正规就业途径虽然仍占较大比重，但政府中介部门、劳动部门组织专场招聘，人力资源市场公开招聘等正规就业渠道正在发挥越来越重要的作用，也为新生代农民工的就业安全和就业权益提供了更多保障。

1.3 职业期望高，自我意识较强

新生代农民工进入城镇后，通常并不满足于以体力换取微薄收入并主要将收入储蓄起来用以赡养农村老家。由于新生代农民工家庭结构较小，父母和子女的赡养负担也较轻，因此，他们进城务工的主要目的在于开阔视野，提升自我，通过获得一份稳定的职业而彻底摆脱农民的身份，在城镇安家落户。这就使得新生代农民工将自己的职业期望定位在较高的水平上，力图摆脱农民工只能从事低端体力劳动的僵化沿袭和传统体制，而更多地向第二、三产业集中和发展。此外，更开放的生长环境、更多样的教育途径、更广泛的知识普及也使新生代农民工群体树立了更强的自我意识，在自身权利保护、合法权益行使等方面都更为积极。

1.4 流动性大，学习欲望高，精神生活需求强烈

随着我国工业、交通业的迅速发展，便捷的交通运输为新生代农民工的流动提供了更多的可能，流动的地域跨度也越来越大。跨省、跨地区的大规模农民工流动，不仅为社会保障制度的转移接续增加了难度，也给政府公共服务和管理能力提出了严峻考验。新生代农民工年纪普遍较轻，正处于精力旺盛、学习能力强的青年阶段，掌握新技术、新技能的愿望较强烈，也愿意花一定的时间、精力来提升自己的素质，潜力亟待开发[4]。此外，新生代农民工生长环境较为优越，社会经验较少，抗压能力较弱，进入城镇后，因激烈竞争和生存压力所迫，较易出现精神空虚或其他心理问题，政府和社会公共组织应给予高度关注，并加以合理引导、调节。

2 新生代农民工社会保险体系现状、问题及成因

新生代农民工是近年来刚刚兴起并引起专家学者广泛兴趣的一个群体，关于他们的社会保险体系显然也处于理论研究、探讨和初步试行实施的阶段。毋庸置疑，新生代农民工的社会保障权益处于严重缺失的状况，制度失衡、管理失范、服务失调等问题频频为各地学者、政府官员及公共知识分子所诟病，也在相当程度上制约了我国社会保障体系发挥其保障弱势群体、维护社会和谐的重要功能。从社会保障制度建设方面而言，新生代农民工社会保障体系存在的问题主要有：(1)社会保险体系混乱，制度可持续性堪忧；(2)社会福利、社会救助体系缺失；(3)制度更新缓慢，严重滞后于新生代农民工群体的发展；(4)各项制度间转移接续困难，降低了新生代农民工参保热情等[5]。

造成我国新生代农民工社会保险体系如此落后和混乱的原因是多方面的，以下仅从宏观制度环境、新生代农民工自身特点及社会保障制度建设三个方面加以分析。

2.1 我国社会保险发展的阶段性

根据世界各国的发展经验和我国长期以来的实践探索，社会保险必须与一国的政治、经济、社会发展相适应，是具有阶段性的，应由低向高循序提升发展。由于其阶段性特点，目前，我国社会保险仍处于发展阶段，覆盖范围不全面，保障水平较低。新生代农民工社会保险制度的诸多问题也正是在这样的大环境中产生的。但近10年来，我国经济社会一直保持高速发展，各项经济指标增长强劲，综合国力日益增强，这就为社会保险的发展提供了坚实的物质基础和经济保障[6]。在“和谐社会”理念指导下，社会保险作为一项基本的民生政策，应当始终作为政府工作的中心和重点，新生代农民工社会保险也将成为下一阶段社会保险体系完善发展的重中之重。

2.2 新生代农民工群体的复杂性

新生代农民工群体的复杂性是难以将其全部纳入社会保险体系的另一重要原因。这一群体既非农民又非工人，拥有农村户口却又长期在城里工作生活，受限于我国的严格户籍制度和城乡二元体制，处于各种矛盾和问题的交汇点上，具有较强的复杂性和多变性，极易引发各种社会动荡和危机。为这一群体设计社会保险制度，不仅要考虑参保人群的实际需要和承受能力，也要考虑制度的可及性、可行性和财务的持续能力，还要根据新生代农民工的群体特征变化加以完善和发展，这是一项长期而复杂的工程[7]。因此，现阶段，我国新生代农民工社会保险体系的不完善是开展研究工作的起点，也是最终实现较高社会保障水平的必经之路。

2.3 社会保险建设方向的不确定性

关于农民工社会保险制度体系的建设，我国理论界一直没有形成统一的意见，主要有直接归入城镇社会保险体系、建立独立农民工社会保险体系和分层、分类、分阶段实现农民工社会保险覆盖三种模式。三种模式各有优劣，争议较多，国务院有关部门却并没有就此提出一个总体的方针政策用以指导新生代农民工社会保险工作的开展。社会保险建设方向的不确定性，使得各地区在探索农民工社会保险体系建设时，通常具有较多的地方特色，在具体制度设计上没有形成统一的规范，使得目前的农民工社会保险呈现碎片化、地区化的发展趋势，也为以后保险体系的统一和统筹层次的提高埋下了隐患。

农民工为我国城镇化、现代化建设做出了重要贡献，却始终被排斥在社会保障这张社会安全网的范围之外，日益沦为社会的底层阶级，这种情形不仅有悖于我国以人为本、和谐社会的理念，更有违我国社会主义、共产主义的信仰与普世价值。要弥补这一缺失，就应当尽快着手建立新生代农民工需求的社会保险体系，切实保障该群体的权益。为此，本文在简要分析新生代农民工社会保障体系现状及参保主体社会保险需求的基础上，就如何构建与完善新生代农民工社会保险体系提出以下几个方面的建议。

3 新生代农民工社会保险体系的建构

关于新生代农民工社会保险制度体系的构建，应首先遵循适量、适度的原则，以新生代农民工的需求层次和负担能力为出发点，合理规划社会保险体系结构和内容。

3.1 新生代农民工工伤保险制度

农民工因其知识和技能的限制，往往从事一些重体力、高风险的工作，如采矿业、建筑业、加工业等，并由于企业对其的歧视和自身维权意识的薄弱，工作条件和环境常常极为恶劣，缺乏基本的安全保障。这就使得农民工群体中的职业病发病率和工伤发生率大大高于其他劳动者群体，而且一旦出现这种情形，对农民工及其家庭的打击通常是致命的。如果无法得到合理的赔偿和有效的治疗，受伤、生病的农民工不仅无法再挣钱养家，还会给本就收入微薄的家庭带来沉重的医疗负担，导致因病返贫、因伤返贫。为此，将全体农民工纳入工伤保险体系，不仅是新生代农民工的迫切需求，也是政府部门责无旁贷的重要任务。

3.1.1 规范用人单位的用工制度，确保工伤保险的全覆盖

由于农民工从事的多为一些短期性、临时性的工作，用人单位为了节省保险支出或减少审批手续而不与其签订正式的劳动合同，从而使农民工因工伤或职业病索赔时遇到不必要的麻烦。要切实保护在劳资关系中处于弱势地位的农民工合法权益，就应当规范用人单位的用工制度，将劳动合同的签订落到实处。同时，劳动监察部门应督促各类用人单位参加工伤保险及按时缴费，确保工伤保险在高风险行业中的全覆盖。

3.1.2 明确职业病和工伤范围，合理厘定保险赔偿比率

应进一步明确职业病和工伤包含的种类和级别，尤其是在农民工群体中具有高发性的几类疾病，如尘肺病、有机溶剂中毒等。要求用人单位在雇佣农民工从事具有一定危险性的工作前，对他们进行全面的职业安全培训和工伤保险相关政策说明，减少发生事故的潜在危险因素。社会保险机构应当科学、合理地厘定工伤保险的赔偿比率，并根据现实情况适时调整，确保受伤农民工及其家庭的基本生活得以维持。

3.1.3 简化工伤认定和保险赔付程序，提供一站式服务

由于户籍和收入的局限，一旦遭遇工伤，农民工无力维持在城镇的生活，往往选择返回农村老家养伤、养病。如果工伤认定过程过于复杂、保险赔偿程序过于繁琐，不但不利于受伤农民工及时得到医治，还给他们增加了不必要的差旅负担。为此，应当合理简化工伤认定和保险赔付程序，由社会保险经办机构协同工伤认定机构，提供工伤认定、保险赔付一站式服务，为农民工提供最大程度的便捷和优惠。

3.1.4 理顺工伤保险与社会医疗保险、社会救助的关系

工伤保险与社会医疗保险、社会救助是密切相连的，也是相互配合、相互支持的。新生代农民工因其身份的特殊性和经济条件所限，大多没有参加社会医疗保险，在发生工伤事故后往往只能依靠工伤保险的赔付生活，状况极为恶劣。随着国家对农民工权益的重视，仅靠单一的工伤保险维护受伤农民工生活显然是远远不够的。为此，在探索建立农民工社会医疗保险的基础上，应将农民工工伤保险和社会医疗保险有效衔接起来，既要帮助其渡过眼前难关，又为其在受伤后较长恢复期的生活提供一定保障。此外，对一些因病返贫、因伤返贫的农民工家庭，还应当及时将其归入城乡社会救助体系，不可因农民工户籍的限制而拒绝对陷入困境的农民工提供最基本的救助。

3.2 新生代农民工就业保险制度

随着社会保障理论和实践的不断发展，就业保险的理念也应运而生。就业保险是由失业保险演变而成，因更加注重对暂时失业者的职业技能培训以促进其再就业而得名，可看作一种更为积极主动的失业保险。构建新生代农民工就业保险制度是规范、引导农民工有序、安全就业的根本和重点，应针对不同类别农民工的具体情况、具体分析、具体对待。

3.2.1 建立新生代农民工就业保险制度

针对长期在城镇生活、有较稳定职业的新生代农民工来说，可考虑建立单独的就业保险制度，由用人单位或雇主按照略低于正常水平的费率交纳就业保险费，形成社会统筹的就业保险基金，用于为短期失业的农民工支付一定期限的基本生活费用，并提供职业或技能培训等。建立新生代农民工就业保险制度，既可以维持短暂失业的农民工在城镇中的生活而不至于使他们流离失所，又能够对新生代农民工进行知识、技能的提高，为我国经济建设和发展储备更多的人力资源。

3.2.2 建立城镇农民工专属人力资源市场

针对刚进入城镇、没有固定职业或流动较为频繁的新生代农民工，可将其纳入城镇人力资源市场统一管理。探索分地域、分层建立城镇农民工专属人力资源市场，并逐步实施联网统筹，统一管理进城农民工就业、保险等各项事宜。新生代农民工在城镇农民工专属人力资源市场登记注册后，可免费享受就业咨询指导、空余岗位查询等服务。社会保障部门则通过这个人力资源市场对新生代农民工进行规范和管理，诸如为其进行个人信息统计、社会保险情况登记、职业技能培训记录等，既有利于将庞大而分散的农民工群体进行集中管理，又有助于农民工利用公共资源和服务更快捷地寻找合适岗位[8]。

3.2.3 提供各类培训和就业咨询指导服务

就业保险中最重要的内容在于为新生代农民工提供更多、更全面的职业技能培训和服务项目，以弥补农民工的教育和技能缺失，充分发挥我国庞大的人力资源优势。除就业保险基金提供部分资金支持外，主要应依靠地方政府财政投入，建立完善的培训体系，为新生代农民工提供实际有效的职业技能培训，帮助其找到更符合自身期望的工作。在提供低收费的培训服务外，还应当开办农民工空余岗位统计及就业咨询指导服务，为新生代农民工就业提供更多方面的服务支持。

3.3 新生代农民工社会养老保险制度

建立新生代农民工社会养老保险制度是一项长期而艰巨的工程，鉴于社会养老保险制度本身的复杂性和新生代农民工的多变性，建议分层、分类建立过渡性农民工社会养老保险制度，根据农民工的自然分化，分别转入城乡社会养老保险体系中，并最终归入统一的社会养老保险体系中。

3.3.1 分层、分类建立过渡性新生代农民工社会养老保险制度

根据新生代农民工的具体情况，分层、分类建立过渡性社会养老保险制度：对长期在城镇生活、拥有较稳定职业的农民工，鼓励其参加所在地的城镇职工社会养老保险，建立个人账户，由用人单位和农民工共同缴纳保费，缴费和养老金发放标准可与城镇职工统一；也可适当放低一些,并按比例降低养老金发放标准。对长期在城镇生活但流动性较强的农民工及从事个体职业的农民工，鼓励其参加所在地的城镇居民社会养老保险，设立不同档次缴费标准及养老金发放标准，由参保农民工自由选择。对在城乡间往返较频繁、倾向回乡养老的农民工，可参加户籍所在地的农村居民社会养老保险，自由选择缴费档次参保[9]。在此基础上逐步实现社会养老保险制度的统一。

3.3.2 提高统筹层次，建立社会养老保险异地转移接续机制

提高基金统筹层次始终是发展社会养老保险的一项重要任务，也是建立社会养老保险异地转移接续机制的基础。在实现养老保险省级乃至全国统筹的前提下，规范社会养老保险关系及个人账户异地转移接续机制，为流动性较强的新生代农民工提供更加方便的保险经办管理服务。

3.3.3 科学精算、合理设计城乡社会养老保险转移接续机制

农民工是连接着城乡社会养老保险制度的天然桥梁，但常常游离于这两者之间。由于城乡间社会养老保险个人账户转移接续机制的缺失，农民工在返回农村时，往往需要转移个人账户资金并折算缴费年限。如果折算方法不当，很容易使农民工的合法权益受到损害，其参保热情也将会降低，因此，需要科学精算、合理设计城乡社会养老保险转移接续机制，使新生代农民工社会养老保险制度拥有持续发展的可能。

3.4 新生代农民工社会医疗保险制度

同社会养老保险制度一样，新生代农民工社会医疗保险制度的构建也是极为复杂的。虽然社会医疗保险在财务制度上采取现收现付制，但从鼓励个人参保的角度出发，仍设置了个人账户，且城镇职工、居民社会医疗保险制度同新型农村合作医疗制度的差异较为明显，相互间衔接较为复杂，因此，给农民工参与社会医疗保险造成了较大障碍。如何构建新生代农民工社会医疗保险制度，重点在于保证参保连续性及财务持续性两大问题。

3.4.1 就地参保，谨慎考虑个人账户的建立

社会医疗保险与社会养老保险最大的不同之处就在于设立个人账户的必要性。对于新生代农民工而言，如果因户籍的限制而被强制参加新农合，不仅给他们的及时就医带来不便，也难以正常发挥医疗保险真正的作用。因此，可实行新生代农民工就地参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险，暂缓建立个人账户，个人缴费和用人单位缴费统一进入社会统筹部分，用以住院及大病保障，这样，既方便保险关系的管理，又满足了参保人群最迫切的需求[10]。

3.4.2 完善社会医疗保险异地转移接续制度

在新生代农民工就地参保的基础上，设计切实可行的社会医疗保险异地转移接续制度，使流动性较强的农民工可以方便快捷地转移自己的社会医疗保险关系，并在城镇中获得更有保障的生活。

3.4.3 提高统筹层次，加大大病保障的力度

逐步提高社会医疗保险的统筹层次，不仅有助于保险关系的异地转移接续，更能够增强基金的利用效率，为需要的农民工提供更高水平的医疗保障。同时，加大大病保障的力度，以住院和大病、重病为主要保障内容，使进城农民工能够更积极、主动地为自己及家人的未来打拼、奋斗，减少后顾之忧。

4 结束语

从长远看来，农民工这一特殊社会经济政策下形成的群体将随着我国户籍制度改革和城乡协调发展而逐步消失，但在相当长的一段时期内，这一群体仍将继续存在并为我国的经济建设、社会进步和综合国力的增强做出不可或缺的贡献。因此，认真分析新生代农民工的群体特征及发展趋势，并进而通过实践了解该群体的社会保障需求，以期为构建新生代农民工社会保险体系提供详实的资料和理性的指导，是弥补我国现行社会保险制度缺漏、改善人民生活水平的重要任务。解决新生代农民工社会保险问题，归根究底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工三者之间利益关系的重大问题，虽然真正构建完整而全面的新生代农民工社会保险体系任重而道远，但对待这一涉及国计民生的重要制度，必须全力以赴、知难而进。在实践中总结经验，用理论指导实践并接受实践的检验，只有一次次反复经历这样的洗礼与磨练，才能使新生代农民工社会保险制度日臻完善，并真正为这一群体的安定生活和自我发展提供充足的保障。

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