我国农村土地流转研究文献综述

陈鑫诚,冯庆水

安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥，230031

自党的十七届三中全会系统、完整地提出了土地承包经营权流转政策以来，土地流转则成为认真落实“三农”问题的一项重要任务，同时，也是切实贯彻科学发展观的积极表现。正确合理地流转农村土地是推进农业现代化、产业化、集约化发展的必要条件，是提高我国农业发展水平、促进农业经济增长、改善农民生活质量的有力推动器。本文主要综述国内学者对我国农村土地流转的理论研究，旨在深入了解我国农村土地资源利用现状以及发展前景。

1 农村土地承包经营权流转的研究意义

土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。21世纪初，我国经济迅猛发展，城市化与工业化脚步日趋加快，作为农业大国，促进农业产业化、规模化、现代化进程势在必行。农村土地承包经营权的流转是农业、农村经济发展到一定时期的产物，是在传统农业基础上迈向现代农业的必经之路，具有重要的现实意义。张卫杰强调，坚持依法、自愿、有偿的原则，科学稳健地进行土地流转是高效规模农业发展的推动器，更是城乡一体化的加速器[1]。制定科学有效的土地流转策略，同时也促进农村经营制度的改革，是我国新农村建设的必然要求。樊万选从战略性的角度阐述了农地及农地制度在农村经济中的重要性，并指出，在土地流转过程中，农村土地能否得到合理、充分和可持续利用，将对推进农业的现代化发展有着重要的意义[2]。

总体看来，对农村土地承包经营权流转的研究是有必要的，无论是对农村经济发展、农民生活水平提高以及对土地资源的合理有效利用，都具有重要现实意义。

2 农村土地承包经营权流转的形式

我国《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家外，属于农民集体所有；宅基地、自留山属于农民集体所有。土地的农民集体所有制即土地所有权归集体所有，农民家庭或个人只享有使用权和收益权。因而，在土地流转过程中，其实是土地利用关系的流转。土地利用关系的流转是指在土地所有权关系不变的前提下，土地利用关系在主体之间发生转变，如承包地的转包、代耕、入股、租赁、转让、反租倒包等[3]。

王学通指出，要规范土地流转就不能盲目地随波逐流，根据不同的地域情况、人群特征，选择适当的流转方式，不同的流转方式所产生的流转成本、效益和风险都会有所不同[4]。要进行土地流转，也需要因地制宜，不同的经济发展情况、不同的经济环境、不同的人文风情要采取不同的流转形式。例如,赵丙奇、杨金忠等于2010年2月分别在浙江省绍兴市和安徽省淮北市对农村土地流转方式状况展开的调查中总结出，发达地区的土地流转方式主要以转让、出租、转包为主，其转让的农户数量分别占总调查数的58%、26%、9%；而欠发达地区的流转方式主要以转包为主[5]。王学通对此做出的解释是：经济比较发达的城市二三产业也比较发达，人们对于土地的依赖性不是很大；相反，欠发达地区流转条件差、规模小，一般以出租、转包为主[4]。

仅仅依靠农民自发的相互流转，规模毕竟是有限的，比较效益也是相对较少的，只有依靠专业组织或龙头企业的带头，才能真正实现规模经营。许多学者根据土地作为重要生产资料这一特性，提出农户把土地作为股份入股各种农业经济组织，并且农户也可以作为劳动力就地解决工作问题，既作为“股东”又作“员工”。陈宇通过解决我国国有华侨农场土地利用与经济发展不一致的矛盾问题，也探索出以基本农田入股的形式，引进先进龙头农业企业，由政府主导引导农户以土地入股，形成“公司+农户+基地”的新模式[6]。然而，并不是所有学者都是如此的乐观，叶乔等认为，以土地入股方式进行流转一般周期长，市场和政策的风险都难以预料，风险较大；目前，我国也没有统一的关于土地入股的法律、法规，一旦出现纠纷，农民难以以法律手段维护自身的权益[7]。

除以上介绍的流转形式外，有些学者还主张反租倒包，即村委会将农户承包的土地反租回来，统一规划布局，将土地集中连片承包给种植大户或各种经济组织。黄延廷认为，反租倒包比转让、转包、出租等形式更容易实现适度规模经营，并且产生较好的经济效益；他还指出，反租倒包降低了交易费用，调整了农业产业规划，另外还优化了农地资源配置[8]。相反，也有学者反对反租倒包，他们认为，反租倒包缺乏有效的监督，土地的反租大多数是由乡(镇)集体为中介的，在执行过程中难免会发生“占管”失控，或被改变农业用途而引发纠纷[9]。笔者认为，随着我国乡镇政府党建工作不断取得突破性进展，基层干部队伍素质的不断提高，农民的法制观念不断强化，在制约乡(镇)集体“占管”失控问题上完全有能力逐步解决。

在我国劳动人民不断探索创新的过程中，走出了许多土地流转的新路子，实践证明，要因地因时制宜，符合当地发展现状，只要能够为农民带来利益的，能够促进农业经济发展的，能够推动现代化农业进程的就是科学的土地流转形式。

3 农村土地承包经营权流转的特点

我国农村土地承包经营权流转的特点总体看来呈现出进展势头较快，但是，就规模来看，发达地区与欠发达地区差距较大，土地流转期限一般较短，土地流转行为不规范，土地流转机制不完善，流转形式以及流转对象逐渐由单一向多元化发展等。

梁中在对安徽省土地流转的调研中指出，截至2010年4月，安徽省土地流转面积54.02公顷，该规模相较于沿海地区(浙江、上海、江苏)要小得多，浙江省2008年底土地流转面积占总耕地面积数量是安徽省的3倍多[10]。同样，李丽的调查研究也表明，一地区土地流转的速度和规模与该地区的教育水平、交通状况、农业生产结构以及经济发展水平成正比例关系[11]。由此可见，发达地区的土地流转规模与欠发达地区的流转规模呈现明显差距。另外，土地流转的规模也会随着流转时间的长短而有所不同。向平和李晓通过对四川雅安市雨城区土地流转的状况调查显示，耕地的流转中呈现以短期流转为主的鲜明特点[12]。

多数学者的调查中都指出了我国农村土地流转过程中最显著、最普遍的一个特点——土地流转行为不规范。杜朝辉强调，流转行为不规范也是引发土地纠纷的最主要的一个根源[13]。在流转过程中，土地流转方与土地受让方权责不明确，流转程序不规范，大部分有双方口头协商，即使有书面协议，合体签订也不规范，如此便容易产生矛盾和纠纷。从我国农村客观条件来看，我国农村绝大多数土地交易市场还处于萌芽阶段，农村土地流转市场存在自发性、无序性等流转交易不规范问题也是必然的，由此看出，土地流转机制不健全等制约因素众多，导致农村土地纠纷频繁发生。高宇也就我国土地流转机制不健全的特点作了说明，有关土地流转的法律保障体系不完善，土地职能部门缺乏监管，一旦缺乏监督和管理，就容易导致农村集体土地或者耕地被改变原来的用途即“非粮化”[14]。

虽然我国土地流转工作目前还有很多不完善之处，但毕竟是高速发展阶段，并且已经取得了一定的成就。李爱新认为，目前我国农村土地流转的地域在全国范围内不断扩大，根据地域的不同、经济文化发展水平不同，不仅土地流转的形式在向多元化发展，土地流转的主体也越来越多元化，除了农户外，还有龙头企业、专业合作社、外商企业、科研单位等[15]。陈明新通过对四川省成都市金堂县土地流转情况的调查了解到，从2005年开始，金堂县通过不断摸索与创新，实现了土地流转规模化，土地流转多样化，土地经营业主多元化，有效地改善了金堂县从前土地抛荒的现象，走上了土地规模经营的道路，加快了现代化农业发展的进程[16]。

综上所述，各位学者对我国农村土地流转特点的研究各有特点，梁中和李丽等通过调研数据总结了我国土地流转中的区域性差异和流转期限短的特点[10-11]；刘明宇等学者以小见大，通过介绍我国农村土地流转行为不规范的特点，指出了我国农村土地流转机制不完善和监管机制不健全等问题，将直接导致我国农村土地或耕地“非粮化”现象出现的严重局面[17]；同时，李爱新等学者也对我国目前土地流转现状表示乐观，就农村土地流转形式和对象从单一化逐步向多元化转变的情况肯定了我国农村土地流转工作中取得的成就[15]。

4 土地流转中存在的影响因素

笔者阅读我国农村土地流转相关的文献发现，大多数学者认为，在土地流转过程中主要存在以下几个影响因素：支持土地流转的法律和制度不健全、农民自身因素、社会保障不完善、土地流转环境不成熟、金融支持不到位、政府职能的缺位或越位等。

失去完善的政策制度支持，导致违规流转的行为得不到法律的制约，合理的流转行为受不到应有的保护。赵忠璇指出，在我国《土地管理法》、《宪法》等法律中，虽然明确了土地产权属于农民集体所有，但是，对于“集体”的概念或具体指代法律规定却不明确，《民法通则》中指乡(镇)、村两级集体，《农业法》和《土地管理法》中指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织，因此，权属概念不清晰就导致了集体土地所有权主体的虚化和模糊，在促进土地流转过程中起着消极的作用[18]。李晓和赵颍文通过实证分析，总结出我国城乡隔离的二元户籍制度也是制约农村土地流转的又一重要因素[19]。农村劳动力进入城市后，因为户籍差异而无法享受与当地市民在生活、就业与子女教育方面的同等待遇，阻碍了劳动力的转移，使他们不愿意放弃土地这唯一的生活保障，因此便阻碍了土地流转。

从农民自身来研究，也存在着制约土地流转进程的因素，这种情况在我国北部地区体现得尤为明显。王崇志通过调研发现农户恋土情节严重，传统思想根深蒂固，土地对于农户来说是基本的生活保障、就业保障以及养老保障，因而，大多数农民不愿意放弃土地这最后一道基本保障[20]。

笔者认为，正是由于我国的社会保障不健全、覆盖面小等原因才导致农民存在上述观念，阻碍土地流转。张丽等强调，建立健全的社会保障制度是顺利进行农村土地流转的一个重要前提，我国目前的社会保障制度仍然滞后，农民在进行土地流转之后存在后顾之忧[21]。张建华指出，目前我国农村社会保障体系还不健全，农民的养老、医疗、就业以及子女的教育问题依然没有得到妥善的解决，导致大多数农民即使是外出务工也不愿意放弃承包的土地参与流转[22]。

目前，我国各地还没有形成比较完善的土地流转市场体系，同时，欠缺土地供需双方进行双向选择的市场条件，导致流出方和流入方得不到及时、有效的信息，从而延缓了土地流转的进程[23]。王守智指出，我国农村土地流转市场中中介组织欠缺，难以为本来就相对封闭的农村社会提供畅通的流转信息渠道；另外，农村土地流转服务平台较少，使得文化素质较低的农民难以获得及时的指导，从而影响土地资源的合理流转和优化资源配置[24]。

市场不仅需要合理的导向，即政府无形的“手”来引导，同时也需要有社会各级有声的“喉”来宣传教育。大多数学者只强调了市场形成需要政府建立中介，却没有指出怎样正确引导农民合理地利用市场，宣传教育农户通过什么样的途径寻找合法有效的中介组织，让农民意识到只有“规范”才能保障自己的合法权益，才能使土地流转规范、有序。

我国农村经济水平落后，金融支持不足是制约农村土地流转的一个不可忽视的因素。梁万泉指出，目前土地流转中的一个重要问题就是金融支持不足，流转后的土地不能作为资产抵押，从而很难从正规金融机构获得大额资金用于发展规模经营[25]。郝春业实证调研发现，我国自然灾害对农业的危害难以预测，使得保险公司对涉农金融保险动力不足，导致我国农业保险品种较少；而集中连片的规模经营风险更大，在这种情况下进一步抑制了小型农产企业和小规模的农业经济组织的土地流转欲望[26]。

除以上的因素外，政府行为也是影响土地流转进程的又一主导因素。崔效军和曹云文[27]强调，作为土地流转管理者的政府没有正式以立法和制定法规政策的形式来规范土地流转行为是“缺位”的表现；同时，有些地方政府过于干涉土地流转，甚至不顾市场规则强制进行流转并控制流转价格，是“越位”的表现。王海燕强调，政府对农村土地流转的监管体系不成熟，多数基层干部对土地流转的认识不足，没有正确的引导和规范，对于违规流转予以放任自流，从而引起土地纠纷，留下隐患和弊端[28]。

从各位学者的研究来看，我国农村土地流转工作还存在不少待解决的问题，从客观上来看，国家立法部门没有完善的法律政策支持；政府职能部门没有完全掌握农村土地流转工作的基本原理，建立系统的工作方法；市场环境不成熟，导致经济支持滞后。主观上分析，农民的思想守旧，恋地情节严重；农民自身受教育程度不高，全局意识淡薄，不能从战略性的角度考虑我国土地资源目前的严峻情况以配合国家的土地资源整体规划，促使土地流转加速，进行土地整理。

5 消除土地流转中制约因素的措施

随着农业经济的持续发展和农业科技的不断进步，合理有效地进行土地使用权流转是推动现代化农业发展的客观要求。完善的立法规范，积极的政策引导，切实的社会保障，广泛的宣传教育以及职能部门有效的管理和监督是各位学者对如何应对土地流转问题的普遍看法。罗进华认为，我国目前在土地流转工作中缺乏专门的有针对性的政策支持，并强调各级政府尤其是土地部门要发挥土地流转中的组织领导作用。同时，他更提出五点具体措施，包括明晰土地产权；建立公共财政体制，增加财政补贴以及改革农村社保；提供调整农业贷款结构，放宽准入度；增加就业岗位；完善流转市场，完善土地流转社区服务体系[29]。赵艳芳和赵艳体认为，法律制定是制度执行的保障，根据我国目前农村土地使用权流转的情况及问题，有针对性地制定相关的法律，才能确保农民在土地流转中权益不受侵害，确保土地流转工作顺利进行，如明确土地所有权和使用权的主体，明确所有权人对土地的各项权益等[30]。

笔者认为，在法律和政策的支持下，土地流转市场将会稳定发展。郑鹏程[31]认为，我国土地流转市场应积极培育土地流转中介组织，形成市场性的土地流转交易平台，在政府统一领导下，建立土地流转信息发布平台，实现无障碍的土地流转交易市场，以提高土地流转效率，扩大流转规模。只要有法可依，在如今互联网发达的社会，IT人完全可以以国土资源部门为主导、以网络为媒介，建立如网购商城模式的“B2B”、“C2C”、“B2C”的土地交易信息平台，充分发挥市场的功能。

没有健全的农村社会保障体系是导致农民不愿流转土地的主要原因，这就需要政府部门加大对农村经济的扶持力度，弱化农民对农村土地的依赖，加强对流转土地后农民的生活、医疗、教育方面的保障，切实解决农民的后顾之忧，以确保土地流转工作的顺利进行[32]。唐黎标认为，落实农村社会保障，首先要在解决农民子女教育的基础上完善农村医疗保险，其次是建立最低的生活保障制度，解决农民社会保障的权力[33]。最重要的还是要积极探索新的社会保障模式，探索城市与农村社会保障的相互对接与统一，早日实现城乡社保一体化，解决土地流转后农民的后顾之忧。

农村土地流转关系到广大农民和各类经济组织的切身利益，因此，加强宣传教育，让农民充分了解土地流转工作实施的意义所在是非常重要的。李文杰和赵春雨同时强调，要对农村劳动力进行培训教育，对农村劳动力进行专业技术和现代农业科技等培训，提高劳务输出的工作力度，使农民不再以依赖土地耕种为主要生活来源，促进土地的流转[34]。张富杰指出，要向农民大力宣传、普及涉及农村土地流转和土地承包的法律常识以及其他相关的政策和措施，提高农民的法律意识，在进行土地流转过程中保护自己的合法权益，使土地流转工作依法顺利进行[35]。

对于土地流转过程中政府职能部门存在的制约因素，张岑晟指出，当前首先应转变政府职能，由强制命令式管理向说服教育式引导，加强对土地流转的监管力度，规范流转程序，建立完善的土地纠纷仲裁机构以及为大规模土地流转提供畅通的组织渠道和及时的流转信息[36]。谷素华[37]针对政府的“越位”行为提出，为了保证土地流转工作顺利有序进行，我国政府职能部门应转变政府职能，从管理型政府转变成服务型政府，应该将工作重心放在政策与财政支持、提高社会服务力度上，适时地退出土地流转，从大局进行监督和调控，从基层进行引导和服务。

综上所述，目前我国的土地流转工作处在一个飞速发展的阶段，然而，在发展中会不断出现新问题、新矛盾，通过研究各位学者在土地流转方面的相关文献，笔者认为，只要认真总结，不断探索，集结全社会的力量，依靠群众，就一定能走出困境，开辟出土地流转工作的新天地，更好地解决“三农”问题，服务“三农”。

6 结束语

我国学者对农村土地流转问题的研究，归根结底还是对我国现代化农业发展的重视。通过对以上研究成果的比较分析，笔者认为，总体上学者们对我国土地流转的现状及特点认识渐趋一致。我国在土地流转问题上提出较早，但是由于土地权属、农民意识以及农村环境等问题导致流转发展的进程较慢。随着改革步伐的加快，尤其是“三农”问题愈发受到政府和社会的重视，农村土地问题也在向着多元化、市场化的方向转变。

推动农村土地流转发展，深化农村土地改革，政策制度支持是关键，社会保障是后盾，流转行为不规范和流转机制不完善是目前存在的主要问题。在制约土地流转因素上专家们的观点各有侧重，在内因和外因的共同作用下，不同程度的制约因素，阻碍了土地流转的进程，延缓了现代化农业发展的脚步。

针对农村土地流转中存在的种种制约因素，专家们结合实际，大胆创新，提出了一系列推动农村土地流转的指导意见和建议，笔者认为，只要真正以促进农村经济发展、改善农民生活水平为出发点，通过各界学者不断探索和研究，一定能在解决土地流转问题、促进土地流转发展的工作中取得更进一步的研究成果，从而推动我国农业向规模化和现代化方向发展。

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