汉代郡域巡视制度初探

张国芝

（郑州大学 历史学院，河南 郑州 450001）

中国是世界上历史最悠久的文明古国之一，在其漫长的发展过程中，形成了一整套规范严密的地方巡视监察管理体系。汉代郡域巡视制度作为中国古代监察制度的一种重要形式，是汉代官职文化中独具特色的一部分，它源远流长，保证了古老的中华帝国政治活动运转有序。

巡视制度是中国古代监察制度的一种，指中央对地方、上级对下级进行巡视监察的一种制度，巡视职能十分广泛，内容涉及行政管理的各个方面。关于汉代的郡域巡视制度研究，迄今为止，成果主要集中在几个断代史和关于郡域巡视制度的某一侧面或某一局部的研究上。就郡域巡视制度研究的整体来看，“不系统”的特征极为突出；就采用的研究方法来看，普遍存在着多理论性框架而少具体论证、多重复使用二手资料而少运用原始资料等问题；就研究内容来看，存在概念界定不清、理论体系尚未建立、散见于其他史学研究成果之中而缺乏专题式的深入介绍等问题。因此有必要对此问题进行深入的研究，以弥补学术研究之不足。

一、督邮的设置及其工作方法

汉代郡专设督邮一职，负责对所属县的巡视，监察郡内诸县，负有考课殿最之职，所谓“分明善恶于外”①。东汉时期，地方巡视制度因袭西汉中期之制，也设置督邮一职，巡视监察县属官吏，所谓“郡监县有五部，部有督邮掾，以察诸县也”②。东汉京兆也设督邮，郭基等人就担任过京兆督邮。

督邮是郡守的属吏，地位极高，所谓“督邮、功曹，郡之极位”③。督邮和功曹在郡国都属于权位极重的职位，是郡守的耳目心腹之官，督邮又称督邮书掾，朱博曾经“出为督邮书掾，所部职办，郡中称之”④。严耕望先生认为督邮书掾为本名，省称督邮、督邮掾耳⑤，其职责为在郡与郡之间、郡县之间传递各类文书。熊伟先生认为由于郡国文书来往都经督邮之手，督邮可以通过检查文书而察知官吏的政绩和行为，由此发展出了监察长史的职能⑥。在西汉初期，已经形成了都吏巡视诸县的惯例。都吏如果不称职，郡守可以惩处。督邮一职即是由汉初的都吏演变而来。汉文帝元年三月，为了了解地方官员爱民勤政的情况，下诏令“二千石遣都吏循行，不称者督之”⑦。如淳曰：“律说，都吏今督邮是也，闲惠晓事，即为文无害都吏。”⑧由此可见，督邮一职是从都吏一职发展演变而来，后逐渐成为巡视监察郡辖县的专职监察官员。但也有学者认为，都吏和督邮虽然在职能上有很多共同之处，但也不尽相同，都吏不是职官名称，而是郡级属吏的法律泛称，汉简中所反映的都吏职能较督邮宽泛得多⑨。

督邮在一郡之内，尊贵隆宠，权力很大，属县官吏都十分惧怕督邮。汉成帝时，侯文被任命为东部督邮，京兆尹孙宝颁布敕令曰：“今日鹰隼始击，当顺天气取奸恶，以成严霜之诛，掾部渠有其人乎？”⑩鲍昱为郡守，“时郡境大旱。获素善天文，晓遁甲，能役使鬼神。昱自往问何以致雨，获曰：‘急罢三部督邮，明府当自北出，到三十里亭，雨可致也’”[11]。戴封任西华令，“时汝、颍有蝗灾，独不入西华界。时督邮行县，蝗忽大至，督邮其日即去，蝗亦顿除，一境奇之”[12]。这里虽有神权思想的阴影，但也从侧面反映出督邮在一郡之中的权力之大，地位之高。

督邮和刺史的工作方法有些相同，都是采用分部的办法进行巡视。汉代郡域的面积都很大，一名督邮显然无法完成巡视监察任务，因此必须采取分部的办法来完成。这里的部不是一个地理概念，而是一个政治意义上的概念，每一个部即为一个监察区，郡守选派一名督邮进行巡视。所谓督邮“掌监属县，有东、西、南、北、中部，谓之五部督邮也”[13]，正是此种含义。另外，还有三部、四部等不同的分法。到了东汉时期，督邮分部一般为东、西、南、北、中五部，这种部实际上就是督邮的监察区域。

督邮在不巡视的时候，在郡守府邸办公，如果督邮在秋冬下到属县巡视，他就不再在郡守府邸办公了，为了便于监察，就将其治所搬往其巡视的部，以达到近距离全方位接触被巡视官员的目的，以期取得最好的巡视监察效果。

二、督邮巡视对象及其职责

（一）举劾属县长官的违法行为，揭发县官罪状

督邮所部诸县令长都受其监察，督邮可以对其违法犯罪进行案验、调查，掌握其具体犯罪证据以后，上报郡守，由郡守进行处置。如苏谦为郡督邮，“时魏郡李暠为美阳令，与中常侍具瑗交通，贪暴为民患，前后监司畏其执援，莫敢纠问。及谦至，部案得其臧，论输左校”[14]。这里的案，就是巡视调查的意思。汉昭帝时尹翁归为河东郡汾南督邮，“所举应法，得其罪辜，属县长吏虽中伤，莫有怨者”[15]。督邮依据法律惩处县令长等不法官吏，迫使其认罪伏法或者自动解职，是督邮的巡视监察职能使然。

（二）举劾所属县内居住权贵的犯法行为

督邮所部之内居住的权贵违法，都要受其弹劾。如张俭为山阳郡东部督邮，举劾宦官侯览及其母“残暴百姓，所为不轨”[16]。

侯览官至中常侍，是皇帝身边的权贵，督邮张俭举劾侯览及其母亲罪恶，一方面说明督邮疾恶如仇、不畏权贵，另一方面说明督邮有监察所部之内权贵的权力。

（三）监察县令长以下官吏及地方强宗豪右

奏免不称职、不胜任、能力低下或老病之官员是督邮的职责之一。督邮根据郡守的指示，或者根据朝廷、上级的有关政令，淘汰庸官，是督邮的职责所在。东汉末年平定叛乱后，很多立功的士兵当上了地方官吏，后来，汉朝政府认为立功士兵不适宜做地方长官，就委派督邮淘汰这些官吏。汉宣帝时黄霸为颍川太守：

霸力行教化而后诛罚，务在成就全安长吏。许丞老，病聋，督邮白欲逐之，霸曰：许丞廉吏，虽老，尚能拜起送迎，正颇重听，何伤？且善助之，毋失贤者意。[17]

亭长本为县里低级别官吏，亦受督邮监察。又如：

稚季耳目长，闻知之，杜门不通水火，穿舍后墙为小户，但持锄自治园，因文所厚自陈如此。文曰：“我与稚季幸同土壤，素无睚眥，顾受将命，分当相直。诚能自改，严将不治前事，即不更心，但更门户，适趣祸耳。稚季遂不敢犯法。”[18]

稚季结交权贵，霸及一方，在督邮文的监察下，好自为之，不敢犯法，也是一个不错结果。汉代土地兼并严重，地方豪强众多，督邮负有监察豪强违法职责，对维护中央政权稳定，加强君主专制，保护农民利益，起到不小的作用。

（四）向郡太守推荐政绩优异者

督邮在性质上属于监察官，但其职责却远远超出了监督的范围。表彰良善、推荐政绩卓著者也是督邮职责之一。如汉平帝时期，密令卓茂爱民如子，举善而教，口无恶言，治县有方，“数年，教化大行，道不拾遗。平帝时，天下大蝗，河南二十余县皆被其灾，独不入密县界。督邮言之，太守不信，自出案行，见乃服焉”[19]。督邮向郡守表扬政绩突出的密令卓茂，便是督邮扬善的职责。

（五）追按盗贼，押解罪犯

督邮不仅有监察权、奏免弹劾权，而且还有按验、抓捕、押解罪犯等其他的权力。如“建宁二年，遂大诛党人，诏下急捕滂等。督邮吴导至县，抱诏书，闭传舍，伏床而泣。滂闻之，曰：‘必为我也。’即自诣狱”[20]。马援为郡督邮，“送囚至司命府，囚有重罪，援哀而纵之，遂亡命北地”[21]。以上几则材料显示，督邮除了监察权，还具有按验权、抓捕权。

（六）督邮巡视职责以外的活动

督邮由郡守委派，对郡守负责，郡守都把督邮视为亲信，加上督邮被视为郡之极位，权力很大，影响广泛，对于郡中其他不易开展的工作，交由督邮进行处理，往往产生意想不到的效果。如皇帝或者郡守等上级官员出巡、视察时，督邮要担当联络人，提前勘察路线并负责上级官员的安全保卫工作。督邮在巡行所部诸县之时，如果出现灾荒、疾疫等自然灾害，还负有慰问百姓的职责。如钟离意少为郡督邮，“建武十四年，会稽大疫，死者万数，意独身自隐亲，经给医药，所部多蒙全济”[22]。其他诸如协助收取赋税、考察人员、检查边郡戍务等有时也需要督邮去完成，本文不再一一列举。

督邮在巡视时，被巡视的属县各级官吏不得对其傲慢和无礼凌辱，否则将会得到严厉惩处。但是对巡视当中发现的违法官吏，督邮作为太守的耳目之官其并无处理权，不能独立行使巡视监察权，他只能在查清犯罪事实的基础上，定期上报郡守处置。如钟离意曾为督邮，“时部县亭长有受人酒礼者，府下记案考之。意封还记，入言于太守”[23]。对于发现的违法犯罪情况，先记录下来，随时回去向太守汇报。另外，有的太守需要了解督邮工作情况，还可以随时将督邮召回。如何敞为汝南太守，“敞疾文俗吏以苛刻求当时名誉，故在职以宽和为政。立春日，常召督邮还府，分遣儒术大吏案行属县，显孝悌有义行者”[24]。

三、督邮的选任和管理

督邮受太守遴选和委派，工作对太守负责，受制于郡国太守，是郡守的耳目和眼睛，帮助郡守了解辖区情况，以便郡守做出正确判断和决策。

（一）督邮的选任

遴选督邮的条件很高。从现有史料来看，第一，要求其刚正不阿。汉成帝时孙宝为京兆尹，“故吏侯文以刚直不苟合，常称疾不肯仕，宝以恩礼请文，欲为布衣友，日设酒食，妻子相对。文求受署为掾，进见如宾礼。数月，以立秋日署文东部督邮”[25]。正是侯文刚正不阿，才为孙宝所赏识，并以宾礼相待，最终被任命东部督邮。第二，要求督邮年龄不能太大。督邮大多数由年龄较小、血气方刚之人担任，以卑制尊，以小制大，以少制老，较易起到监察效果，这也是汉代乃至封建社会监察体制的一大特色。满宠任督邮时18岁，朱穆任督邮时20岁，戴宏任督邮时22岁，皆为年少之人。当然也有年龄较大之人担任督邮，但数量不多。第三，要求督邮出身卑微。因为郡中强宗富豪、达官权贵是被监督对象，如果选任出身官宦之家担任督邮，则容易沆瀣一气，起不到监督作用，违背中央和郡守初衷。如督邮郑弘曾是乡啬夫，督邮许庆家贫无马，不肯受人一餐。第四，督邮以本地人居多。本乡之人熟悉情况，能够充分了解错综复杂的人际关系，能够更好地履行职责，为郡守服务。苏谦、郑弘、尹翁归都是以本地人的身份任督邮之职的。

（二）督邮的管理

督邮工作上对太守负责，受太守委派和监督管理，对外维护郡守的权威和声望、名誉，执行职责和郡守下达的命令，如果政绩卓著，郡守可以向上级推荐，或者委以重任并给予物质上、精神上的奖励。但是督邮有时对太守也能起到一定的限制作用，例如督邮可以进谏。如汉顺帝年间，魏郡太守纳贿，繁阳县令陈球不与，太守让督邮驱逐县令，督邮不肯，并说：“魏郡十五城，独繁阳有异政，今受命逐之，将致议于天下矣。”[26]正是督邮的极力反对，陈球才没有被驱逐。

四、余论

督邮的出现，弥补了刺史在监察范围上不及县一级官吏的缺陷，与刺史形成了互相联系的两级巡视监察网络，加强了中央对地方的监督，对澄清地方吏治、推行教化、稳定社会秩序有着重要作用，同时也表明了汉代郡域巡视监察制度已经相当完善，达到了一定的高度和水平。督邮和刺史都为监察官员，其职责也有重合的地方，但汉代的督邮监察和刺史监察并不是一元的，而是二元结构，刺史由中央任命，对中央负责，监督诸郡郡守，督邮由郡守委派，对郡守负责，监察郡属官吏，是地方自治权的一种体现。二者所维护的利益主体是矛盾的、冲突的，这对中央集权是不利的。刺史和督邮没有上下级关系，但刺史能够根据工作需要调动和制约督邮，督邮负责郡内的考核，这种考核结果往往被刺史调阅使用，作为考核郡守的依据。究其原因，第一，刺史巡视对象为郡守等两千石官员，如果郡守被刺史查处，作为郡守心腹的督邮，也难逃其咎，往往也被追责拷问。第二，西汉刺史严格按照《刺史六条》行使巡视职责，县丞、县尉不在巡视监察之列，到了东汉，刺史的监察职权已经下及黄绶，即县丞一级官吏刺史也可以巡视监察，刺史督邮业务有了重叠。第三，西汉的刺史要亲自到中央汇报工作，东汉则“但因计吏，不复自诣京师”[27]。从此州牧或刺史不复自诣京师，也就是由中央官逐渐演变成了地方官，具备了巡视官员和行政官员的双重身份。综上，刺史对督邮还是有一定的监督管制和指挥能力的。

监察权和处理权的分开，客观上是对督邮权力的一种限制，防止其滥用律条和权力、滥杀无辜，同时对督邮来说也是一种保护。但是督邮只有巡视监督权以及如何处理的建议权，而处理权则上收至郡守，由郡守负责处理，这就产生了一种弊端：监察权隶属于行政权，使汉代督邮的巡视监察具有不彻底性，一定程度上削弱了督邮的巡视效果。前文督邮白欲逐年老病聋的许丞，由于郡守黄霸的反对，督邮的建议最终没有被采纳即为一例。

督邮巡视保证了汉代郡级行政管理工作的正常运转，提高了行政管理的质量和效率。督邮在一郡当中，地位尊宠，属郡之极位，因此出巡每到一县，按照汉代礼仪，县令要派专门人员到县界迎接，场面甚是壮观，如有怠慢，则要受到追究。督邮为一郡极位，执掌巡视监督大权，素质低劣的督邮欺压百姓、扰政苛民的事件屡有发生，县属官员和社会民众对督邮十分反感。如“上邽姜岐，守道隐居，名闻西州。桥玄欲召以为吏，上邽姜岐称疾不就。玄怒，令督邮尹益前去逼迫说：‘岐若不至，趣嫁其母。’”[28]汉明帝永平七年，宋均为九江太守，“五日一听事，悉省掾、史，闭督邮府内，属县无事，百姓安业”[29]。从以上二则材料看出，督邮常常以巡视为名，侵扰诸县，欺压百姓，制造事端，诸县长官和百姓既惧怕又反感。

注释：

①《汉书》卷七六《韩延寿传》。

②《后汉书》卷五五《卓茂传转引〈续汉志〉》。

③应劭：《汉官仪》。

④《汉书》卷八三《朱博传》。

⑤参阅严耕望：《中国地方行政制度史》上编（一）卷上，秦汉地方行政制度（上册），中央研究院历史语言研究所专刊之四十五，1961年，第138页。

⑥参阅熊伟《秦汉监察制度史研究》，天津人民出版社2011年3月版，第197页。

⑦⑧《汉书》卷四《文帝纪》。

⑨参阅王俊梅《秦汉郡县属吏研究》，中国人民大学，2008年博士论文，第108页。

⑩[18][25]《汉书》卷七七《孙宝传》。

[11]《后汉书》卷二九《鲍昱传》。

[12]《后汉书》卷八一《戴封传》。

[13]《文献通考》卷六三《职官考》。

[14]《后汉书》卷三一《苏章传》。

[15]《汉书》卷七六《尹翁归传》。

[16]《后汉书》卷六七《党锢列传·张俭》。

[17]《汉书》卷八九《循吏传》。

[19]《后汉书》卷二五《卓茂传》。

[20]《后汉书》卷六七《范滂传》。

[21]《后汉书》卷二四《马援传》。

[22][23]《后汉书》卷四一《钟离意传》。

[24]《后汉书》卷四三《何敞传》。

[26]《后汉书》卷五六《陈球传》。

[27]《通典》卷第三十二《职官十四·州郡上·州牧刺史》。

[28]《后汉书》卷五一《桥玄传》。

[29]《资治通鉴》卷四五《汉纪三十七》。