社会转型视野下国际化社区治理路径探析——以上海市G社区为例

菅 强

（华东理工大学 马克思主义学院，上海 200237）

随着我国现代化社会转型的加速，改革开放日益深入、对外交流持续扩大，越来越多的外国人开始工作、生活在中国的土地上。因为在语言和习俗上具有趋同倾向，大部分外国人选择抱团居住。经过不断流动、聚集，一个个国际化社区逐渐形成。国际化社区这一社会转型背景下的新产物已经引起学界的关注，但是，应该注意到，学界目前的研究大多以固化的社区概念为前提，以传统的社区管理思路对国际化社区的新现象加以梳理，这显然忽视了国际化社区之所以国际化的几个特点：第一，国际社区更多的是指境外人口聚集到一定程度的社区，否则只能称之为涉外社区；第二，国际化社区是一个动态过程，是指境外人口不断增加、比例不断提高的过程；第三，伴随着社区大量境外人士的拥入拥出，相对静态的国际社区并不多，更多的是处在人口流动之中的国际化社区。而随着境外居民增加及其所占人口比例不断提高，本土社区也将可能面临国际化趋势。因此，如何超越传统的社区管理思路，对新产生的众多国际化社区进行有效治理，成为摆在我们面前的一个课题。本文以上海市G社区的治理为例，试图对国际化社区的治理途径进行探讨。

一、样本介绍——G社区的沿革与特点

G社区位于上海市，成立于1996年，是全国最早成规模的大型国际化社区。最初设立时占地面积60万平方米，有19个自然小区，居住着来自美国、日本、韩国、英国、法国等32个国家和港澳台地区的近4000户中外居民，其中外籍居民占40%。经过10多年的发展，截至2012年年底，G社区占地1.41平方公里，已建成34个自然小区，入住居民18800人，其中境外人士9485人，约占居住人数的50.5%，人称“小小联合国”。

与传统社区相比，G社区具有三个特点：第一，社区市场化程度高。G社区位于上海市核心区，房价均价5万元人民币/平方米，居住环境优越，周围配套设施齐全，容易给居民造成社区管理可有可无的假象。第二，社区居民职业较为单一。居民大多从事金融业和高端服务业，其中不乏富商巨贾、企业高管，对市场的敏感和依赖远远高于行政管理。第三，居民流动性强。社区内外籍居民因工作需要频繁出入国境，工作和居住地点经常变动，因此居民之间相对陌生，社会感情淡漠。这三个特点导致社区居民对所处社区缺乏认同感，对社区管理漠不关心甚至略有抵触。

二、G社区管理问题及成因探析

（一）传统“街—居”管理模式在管理G社区时所遇到的问题

由于国际化社区具有的特殊性，面对为数众多的境外居民，传统行政化管理模式在管理过程中面临许多问题。

一是管理理念问题。我国基层社区的街道—居委会，在长期行政化主导下形成了一些根深蒂固的观念。一方面，社区居民普遍认为，社区居委会是担负执行任务的政府机构，是行政管理部门的代言人，社区工作组织是负责管理社区居民的众多政府部门之一；另一方面，居委会工作人员自身因为受制于基层政府，也存在一定的“政府心态”。然而对于境外居民而言，社区组织更多的是自治机构而不是政府部门，更多的是居民的自主性参与而非“替政府办事”，社区基层组织主要是向居民负责而非向上级政府部门负责。因此，基层社区组织的管理理念差异直接导致社区居民在面对我国基层的社区组织和社区工作时，表现出的更多的是不理解、不关心、不参与。

二是管理对象差异。传统的社区基层政府主要是面对本国（本地）居民，管理的对象相对单一，所适用的文化背景、语言习惯、风俗人情、法律法规和政策具有一致性；而国际化社区管理和服务工作面对不同国籍、不同地区、不同文化、不同种族的境外公民，他们具有不同的语言、不同的政治成长环境、不同的文化背景以及宗教信仰、国际政治的敏感性，使得社区工作复杂性空前提高。

三是管理方式及内容差异。传统社区主要是以行政管理为主，日常工作主要是上传下达的行政任务和居民日常的生活管理。管理的动力主要由行政化力量推动。然而，G社区的日常工作不但在此基础上发生了变异，还涉及境外居民的其他事宜，如出入境登记、境外居民居住证办理、跨国婚姻生育、跨国法律纠纷、国际财产、跨国儿童教育等新的管理问题。此外，境外居民语言不通、文化习俗差异、生活习惯不同等，都给居民之间的交流沟通形成了较大障碍。这些问题表明传统的社区管理方式和内容已经不再适应国际化社区管理的要求。

（二）新“街—居—干”管理模式的调整和应对

面对G社区的特殊性和典型性，基层政府和街道相关科室联合社区居委会对G社区的去行政化管理模式创新展开探索，试图摸索出适合本社区的管理模式。主要工作是拆分居委会，设立“一居三站”驻点管理，推进社区网格化治理和引入第三方组织，包括成熟的市场组织，通过市场运作来解决居民生活中的问题。同时引入社会组织，如法律服务组织和其他一些社会组织共同参与社区建设。尽管在探索过程中取得了一些成绩，但问题仍然不少。

首先，将一个居委会拆分为下设三个工作站，按照居民居住区域就近设立工作站点，每个工作站点按照居委会条线模式运行，尽管在区位上方便了居民的就近服务，但是并没有在多大程度上增进居民合作态度，这种被动管理并未取得实质性进展。

其次，网格化管理促使权力更加集中。网格化管理是源自电子信息技术、现代监控手段和管理科学的网格化概念，其内涵是信息联通、行为协同和实施纵横交互式管理方式，其优点是划分精细化网格责任区，提供全覆盖、反应快、资源整合能力强的数字化处理手段，其原意是希望通过网格化责任区达到城市社区管理的权责下移，鼓励社会力量参与社会建设。但其结果是，政府控制能力空前加强，社区任何事件都能在第一时间直达上级领导，并供领导作出决策，基层社区的自主性进一步削弱。社区的公共空间被网格化蚕食，而国际化社区的居民又有着较强的隐私观念，在这种网格化管理下，社区的居民更不愿意参与社区公共事务，社区公共空间成为寂静的处所。

再次，社会组织失去自主性。G社区通过引进第三方社区组织、市场组织和其他居民组织，原意是希望通过整合社区资源，提供一个统一服务平台，更好地为社区居民服务。一方面政府提供廉价甚至免费的场地、服务指导和以政府的公信力引入优质社会组织，培育有生命力的新型社会组织，为居民提供服务；另一方面，政府希望专业化的社会组织能分解政府的大包大揽职责，提供优质的专业化、职业化服务。但结果是社会组织尤其是市场组织逐步牺牲其市场原则，弱化为政府派出机构，执行政府理念，同时利用政府的公信力及廉价的宣传渠道为企业宣传产品，变相打广告。

这样，政府利用社会组织，在政府框架下提供具有公共服务性质的优质服务，同时规避社会组织在服务中的可能连带责任；社会组织则利用政府提供的优质场地和廉价设施，变相获得政府利益，同时通过政府渠道获得新市场。例如，一些宠物企业利用政府提供的场地为居民提供宠物服务，前提是只提供少量的初级服务，并且服务相对于市场而言只是打了个九折，对于G社区这样一个国际化程度高、富豪成群的居民而言，这样的服务根本没有诱惑力。

归根结底，G社区基层组织已经形成了对权力的路径依赖，改革探索始终没有突破权力主导逻辑，基层社会组织无权作出任何决策，社会创新建设取得的成效有限，所有工作都必须在请示、讨论和批复中艰难前行。基层政府始终牢牢掌控行政管理权力，在创新社区建设的口号中，责任下放，权力不放。因此，国际化社区的社会管理创新必须打破“政府一厢情愿、社会组织观望和居民反应冷淡”的僵化局面，必须探索国际化社区治理的新路径。

三、探索国际化社区治理的新路径

（一）变“管理”为“治理”

G社区是典型的经济全球化与移民全球化的产物，这类国际化社区的管理需要实现从管理到治理的转变。管理和治理是不同经济社会环境对社区建设提出的不同要求，与计划经济行政色彩的政府相匹配的更多的是政府的管理控制，体现为一切社区事务主要是政府的全覆盖和大包大揽，社区自身被动，缺乏自主性；与市场经济社区治理相匹配的则是政府“去行政化”与社区共治[1]。

社区建设是社会建设的重要落脚点之一。创新社区建设是创新社会建设的应有之义，是政府、社会组织、市场主体、社区居民等之间的合作互动过程[2]。这一过程也是政府、社会组织与社区居民共同管理社区公共事务的活动过程，其本质就是社会治理。这就要求加速社会管理与行政管理的分离，发挥社区组织的自主性，发展社区非政府组织，激发社会力量的自我管理、自我服务的能力，促进政府宏观管理与社区自治有机结合，从而形成国际化社区的治理格局。

国际化社区治理也是一个长期的动态过程，除了最终达到社区自治的目标之外，还要完成特定的、具体的经济和社会发展的任务，看重社区基本要素的培育[3]，其中包括社区组织体系的发育完善、社区成员参与公共事务积极性和能力的增长、社区中正式的和非正式的制度规则的形成、社区中不同行为主体交往互动方式和机制的磨合等。因此，应从创新社会建设的高度来把握国际化社区治理路径。

（二）构建治理机制

在中国特色社会主义市场经济条件下，大量的资源掌握在政府手中，第三方社会组织力量薄弱并带有浓厚的模仿行政色彩，社区市场主体——寄生的小微企业能力单薄且受行政权力影响较大。因此社区建设，尤其是G社区这种国际化社区建设既不能单纯依靠权力运行来实施，也不能完全放手发动市场和社会组织，而是需要探索一条政府托管下的居民、社会组织和市场主体三方共治模式。

首先，要建设G社区的服务代理机制。这首先要理顺基层政府与社区之间的关系，考虑建立一种委托—代理的契约关系，从制度的层面规范基层政府与社区的责权边界，通过契约形成独立于政府的第三方社会代理，通过社会代理组织引入并管理社区组织、社区团体和其他社区市场主体，整合社会资源。社会代理由社会组织、居民与市场主体多方构成的代议制协商机构，由市场组织、社会组织和社区居民三方协商共同管理社区事务。通过社会代理机制，优选专业能力强的社会组织，定期和不定期地对社区居民的需求进行问卷调查，并结合访谈、座谈等多种形式，通过网络、微博、论坛等多种信息传播渠道，掌握居民的真实需求，以居民的真实需求来设置代理服务项目，通过服务项目招投标形式寻找最优的社会组织来提供专业化服务。

其次，要引入独立第三方评估机构，对社区治理开展专业、权威的评估监督，这种契约、代理和第三方评估的做法以及法治精神在国际化社区居民中并不难理解和推行。建立需求—服务—反馈的评估机制，通过对居民生活信息的掌握、管理和服务意见的反馈达到改进管理服务的目的。同时对已接受的服务进行打分，对开展的活动进行评级，对管理和服务的方式进行跟踪问政，从而进一步了解居民的实际需要，满足人性化管理，为社区居民参与社区管理提供合理的渠道。

再次，要根据居民的真实需要，在社区所在地基层政府的指导下，联合出入境管理局和派出所，创立国际化社区一体化服务治理平台，通过契约来约束政府行为，迫使政府依法行政。成立真正意义上的“市民中心”。由经过专业培训的社区组织具体负责，承担该地区境外人员的国际化管理、服务工作。多位一体的市民中心平台是居民自治与政府共治相结合，既能发挥居民自主积极性，满足社区居民多样化服务的需求，又能建立起与政府其他职能部门沟通合作渠道，共同参与的社区工作支撑平台。构建以社区居民需求为导向，以居民自治为原则，实现社会代理下社区居委、物业、社会组织、市场主体及社区相关服务组织共同承担责任的长效治理机制；建立物业、房产中介、政府部门、派出所、社会组织、社区居民代表参加的“联席会”制度，共同探讨国际社区事务，通过协商决策。

最后，国际化社区不仅仅是居民生活居住的场所，更是群英荟萃的舞台，一个国际化社区就是一个藏龙卧虎、人才济济的大家庭。因此，实现国际化社区的治理要善于发掘社区自身资源，建立健全社区资源共享机制，利用社会资本来强化社区居民参与，最终追求政府与社区主体共同治理的社区善治模式。一方面，发掘居民自身的社会资源，在引导资源共享的同时保护居民的隐私，既要合理使用社区本身的资源又不浪费社区资源，从而达成资源的效力最大化，满足社区居民发展的需要。这样做既盘活了大量沉淀在社区的静态社会资本，又增进了社区居民的感情，让社区资源成为社区发展的内部平台，同时随着社区资源流动，资源本身也能得到增值。另一方面，最大限度地调动国际化社区居民参与社区管理工作的积极性。可以从境外人员居民中招募志愿者，参与社区管理。这一做法在国外已施行多年，效果颇好，社区的境外居民乐意接受，也减少了语言沟通障碍给社区工作带来的负面影响，变单方面硬性管理为管与被管双方的柔性交流与互动，能最大限度地发挥管理职能作用，实现管理目标。

四、小结与讨论

由传统迈向现代、由封闭迈向开放是现代社会转型的重要特征，一个现代的、开放的社会必然能够包容由于消解了空间界限而交流、融合在一起的原本语言风俗不同的各色人种。从对G社区的治理观察来看，强势的政府、高效率的市场和居民的真实需求之间形成三方张力，因此，在现代社会转型的视野下，只有引入社会代理机制链接政府、市场和居民三方，才可能保证政府的公共管理职能、市场组织的高效率服务和居民真实需求的满足。而这需要做到以下几点：首先，掌握社区治理的需求导向。传统社区管理模式与国际化社区治理模式的典型区别就是需求导向型治理对后者来说更加复杂，国际化社区的居民需求差异导致传统社区管理方式根本无法操作。因此，了解中外居民的需求是做好社区服务的关键和重点。通过居民的服务需求来设置服务项目，以项目承包代理、政府购买市场专业组织服务的方式来提升社区服务效能。其次，形成多方共建共治格局。国际化社区治理模式需要整合的不单单是政府资源，它更多涉及其他的社会资源，要求构建居民、政府、社会组织和市场主体等共建共治格局。一方面注重体制内各部门间的相互配合、相互协作，另一方面又注重整合体制外各社区单位、社会组织在专业服务资源上的优势及构建多方治理的常态参与机制。再次，国际化社区的特色在于文化杂糅，这给文化交流提供了天然契机，不同的国家、种族、民族有着各自的文化背景，一个和谐的国际化社区一定是文化上相得益彰的社区，因此，一个和谐的国际化社区既要结合各国、各民族文化特色，又要结合精英文化与草根文化，同时还要提供文化交融的平台，形成文化相融的和谐局面。最后，现代社区治理的最终结果是居民自治。国际化社区居民既有文化差异也有政治背景的差异，尚没有一个政治治理模式能够将不同政治背景下的居民纳入统一的管理程序之中。因此，政府扶助、多位一体的居民自治平台成为必然选择。一个开放的国际化社区治理模式应该是社区居民、政府部门、企业单位、社会组织、第三方机构等社会主体共同参与下的社区治理。

[1]胡祥.城市社区治理的热点问题研究[M].北京：中国地质大学出版社，2009.

[2]吴志华，翟桂萍，汪丹.大都市社区治理研究——以上海为例[M].上海：复旦大学出版社，2008.

[3]邓伟志.谈谈社会建设[M].上海：东方出版中心，2009.