社会管理视角下基层维稳创新研究

周连根

（华中科技大学 社会学系，湖北 武汉 430079）

我国已经进入以改善民生为重点的社会建设时代，社会建设与管理成为各级政府的工作重点之一。胡锦涛同志2011年2月在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上指出，建设“中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”[1]。此后，关于社会管理的研究日益增多，这些研究围绕社会管理的内涵、特征、任务等展开。社会管理在社会矛盾冲突增多的当前无疑具有更加重要的现实意义。本文以社会管理创新对于维护社会稳定的功能的现实意义为切入点，探讨如何通过社会管理促进基层维稳创新，实现社会长治久安的问题。

一、社会管理之于基层维稳的价值

从社会学视角出发，结合当前中国的社会现实，社会管理就是“执政党和政府与其他社会主体，运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接地或间接地对社会不同领域和各个环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动”[2]。社会管理的过程也就是社会控制的过程，社会管理的目标就是实现社会良性运行和协调发展。换言之，社会管理要探寻一个特定的社会如何有序运行，即维护社会稳定。社会管理之于基层维稳的价值在于协调社会关系、化解社会矛盾、应对社会风险。

（一）协调社会关系

人总是生活在一定的社会关系之中的。人所处的社会关系从不同的层面包含个体与个体的关系、个体与集体的关系。无论何种层面的关系，都可分为对抗性关系和非对抗性关系。对抗性关系是涉及双方利益根本对立、往往靠强制手段来维系或解决的矛盾关系；非对抗性关系是涉及双方的根本利益一致，可以通过说服、调整的方法去解决的矛盾关系，一般是人民内部的关系。社会管理要协调个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益之间的关系。其中，最重要的是协调政府与公民之间的关系。我国虽然是人民当家做主的国家，但是在社会转型时期也出现了一些地方政府损害人民利益的现象，这也是基层社会不稳定的重要原因。社会管理应坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，把人民群众的满意度作为衡量社会管理的标准，理顺政府与公民的关系，由此为基层维稳创造良好的社会环境。

（二）化解社会矛盾

矛盾的存在是绝对的，其存在于一切事物之间，存在于一切事物的全过程之中。社会矛盾也是如此。我们解决社会矛盾的关键就是对当前社会矛盾的性质要有正确认识。我国正处于经济社会发展的关键时期，这也是一个社会矛盾凸显的时代。由于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，发展中的社会问题难以短时期内得到解决，各种利益矛盾会经常地表现出来。当前的社会矛盾，是我国社会转型过程中的发展不彻底导致的，属于人民内部矛盾。社会管理是处理人民内部矛盾的有效途径。社会管理通过加强社会矛盾源头治理，提升了处理人民内部矛盾的能力，也强化了党的执政能力。社会管理还着力于解决人民最关心、最直接和最现实的利益问题，引导人民群众以理性合法的形式表达利益要求，这种社会冲突的“安全阀”机制能够避免社会矛盾上升为社会冲突，把社会矛盾化解在萌芽之中。

（三）应对社会风险

社会风险是一种导致社会冲突、危及社会稳定的可能性危险[3]。任何社会都存在一定的社会风险，社会风险是可以防控的，关键在于政府是否具有足够的应对社会风险、保持社会稳定的能力。当前我国经济持续快速发展，政治运行平稳有序，人民群众对党和政府总体上是满意的。但是，我国社会在整体稳定的同时也孕育着社会风险。“中国社会总体上是稳定的，发生大规模社会动荡的可能性不大，但是也潜伏着很大的社会危机。”[4]转型时期中国社会的风险包括政治风险、经济风险、文化风险、社会风险和生态风险。这些风险的形成既有国内国际方面的原因，也有经济、政治、文化和社会等方面的原因。发展是我们党执政兴国的第一要务，是应对社会风险的关键。无论经济发展还是社会进步，都依赖于社会管理所创造的稳定和谐的社会环境。社会管理通过协调经济发展与社会进步，扭转改革开放以来经济社会发展不均衡的局面；通过建立和完善城乡社会保障体系，为人民群众构建社会安全网；通过建立社会风险评估和预警机制，及时化解潜在的社会风险。

二、社会管理创新中基层维稳面临的挑战

我国政府高度重视社会管理，为形成和发展适应我国国情的社会管理制度进行了长期探索。尤其是改革开放以来，我国政府根据国内外形势变化，不断推动社会管理改革与创新，保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。传统的在稳定压倒一切思维下所形成的应对社会矛盾的维稳模式，最突出的特征是将当前正常的利益表达与社会稳定相对立，将许多正常的利益冲突甚至是正当的利益表达作为不稳定因素对待，并以动员的方式来消除这些“不稳定因素”。我国的维稳模式由此陷入困境：维稳成本居高不下，而所谓的不稳定因素则越来越多。

（一）理念层面

社会管理创新要求最大限度地激发社会活力，最大限度地增加和谐因素。当前，我国基层维稳中存在一种不稳定幻象，表现为“搞定就是稳定，摆平就是水平，不出事就是有本事”。不稳定幻象就是基层政府主观上以为威胁社会稳定的矛盾很多很严重、社会动荡发生的可能性很大。在这样一种幻觉之下，许多日常生活中的一般性矛盾和冲突都很容易被视为“不稳定因素”[5]。这种“不稳定幻象”在我们社会中相当普遍地存在着，并影响了我们对目前社会矛盾和社会冲突的看法与处理方式。保持一方大局稳定成为摆在基层党政一把手面前的第一政治责任，也成为衡量和检验基层领导干部执政能力的重要标志。由此形成了一种刚性稳定模式，即一个社会的政治和社会结构缺乏必要的韧性和延展性，以社会绝对稳定为目标，把一切抗议行为都视为必须压制和打击的对象。在社会管理创新中，刚性稳定模式事实上极大地扼杀了社会活力，长此以往不仅无助于社会安定，也会破坏社会凝聚力。我国近年出现的群体性事件，往往是基层政府无视民众的正当利益诉求，刚性维稳掩盖问题，以至引发了更大的不稳定。

（二）体制层面

社会管理创新要求完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，发挥群众参与社会管理的基础作用。目前，我国基层维稳中形成了“党政齐抓共管、各部门参与”的体制，这种模式重视体制内维稳而忽视公众参与，群众往往是基层维稳中被控制的对象。当前我国基层维稳机制在具体运行中都存在忽视公众与社会力量有效参与的现象，公众在这种维稳体制下仅仅被当成维稳对象而非参与主体（陈发桂，2012）。在体制内维稳模式中，基层政府构建了一些处理稳定相关问题的机制，如维护稳定工作领导小组、信访稳定工作领导小组、处理信访突出问题及群体性事件联席会议、维稳应急指挥部等。这些临时性机制已经逐步成为基层政府的常规性机构，担负着维护当地社会稳定的重任。缺少群众参与的维稳体制是一种单一的治理模式，在这种模式下基层政府不断加大维稳的人力、物力和财力投入，导致维稳成本居高不下。由于政府与群众的互动性不够，群众也形成了“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的观念。近期出现的什邡事件和启东事件，都是在酝酿成严重群体性事件之后，政府才着力解决群众的诉求，由此充分说明政府与群众理性沟通互动的重要性。

（三）机制层面

社会管理创新要求完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，加强社会矛盾源头治理。基层维稳运行机制是由特定系统中不同层次的运行主体及其不尽相同的目标和动力有机结合的、按一定规律和方式运行的基层社会维稳全过程的总称（陈发桂，2010）。我国基层维稳机制嵌入于压力型体制之中，基层政府所追求的稳定目标更多的是基于上级考核的要求，而不是真正实现长治久安，因而是一种权宜性治理模式。基层维稳中一些地方采取了“严防死守”的策略，如包村包案制、“花钱买稳定”、软控制等各种刚性手段。基层维稳追求目的性，而忽视手段和过程的合理性，凡是有助于实现稳定的技术、手段和方式，无论是正式的还是非正式的、正当的还是非正当的，都可以作为维稳的方式。当前的基层维稳机制并没有为社会不满情绪的宣泄提供制度化的渠道，虽然当前的基层维稳机制的确化解了大量的社会矛盾，但维稳机制的临时性和策略性造成更多的纠纷与冲突。一些地方因公共安全、土地征用、房屋拆迁、环境污染等问题多次引发群体性事件。

三、社会管理视角下基层维稳创新路径

社会管理创新既向基层维稳提出了挑战，也给基层维稳创新提供了机遇。基层维稳工作要以此为契机，适应社会管理提出的新要求，通过转变维稳理念、构建维稳体制、创新维稳机制，探索基层维稳的新模式，实现社会的长治久安。

（一）转变维稳理念

理念是行动的先导。基层维稳创新首先要转变维稳理念，秉持社会管理激发社会活力的宗旨，正确认识我国社会转型时期的矛盾和冲突，破除不稳定幻象，树立动态稳定理念，注重塑造社会共识。

首先，破除不稳定幻象。世界各国的发展经验表明：“现代性导致稳定，现代化导致不稳定。”[6]不可否认，我国的社会不稳定因素来自现代化进程，但社会主义现代化建设也为解决这些不稳定因素提供了基础。基层政府应该正确看待社会生活中的矛盾和冲突，不要把任何冲突都看作不能出现的因素，而要意识到一定的矛盾和冲突是不可避免的。对一些必要的矛盾和冲突要允许它们以一定的方式释放出来，这样做不仅不会影响社会稳定，反而有助于保持社会和谐。

其次，树立动态稳定理念。静态的刚性稳定模式无视群众的正当利益表达，不仅限制了社会活力，还会制造新的社会冲突。动态的稳定观念则看到了事物的发展特征，致力于不断地突破原有的稳定模式，以新的平衡取代旧的平衡。基层维稳要实现从静态稳定向动态稳定的转型，拓展在维稳中的自主性空间。为此，要在发展中维护社会稳定，在社会稳定中实现发展，追求稳定与发展的动态均衡。

再次，注重塑造社会共识。社会秩序是人们价值认同的结果，塑造社会共识是维护社会稳定的基础性工程。我国社会转型时期面临的一个现象就是思想观念深刻变化，价值取向的多元化也成为引发矛盾和冲突的一大根源。在一些群体性事件中，众多的参与者并不完全是由于利益关系参与其中，一些群众也会由认识上的原因而以宣泄的方式成为“无直接利益冲突者”。基层维稳创新要充分意识到社会共识的重要价值，超越单纯以利益关系调整的维稳理念，注重核心价值观的塑造，增强民众的政治认同感。

（二）构建维稳体制

与完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局相适应，基层维稳也要实现由单一治理模式到多元共治模式的转变。这就要求在基层维稳中，突破党委和政府主导的单一模式，重新定位党委和政府在基层维稳中的角色，鼓励社会组织参与基层维稳，发挥公众在基层维稳中的基础性作用。

首先，重构党委和政府角色。党的领导是加强和创新社会管理的根本保证，也是基层维稳创新的基本前提。政府作为公共权力的行使者，也是基层维稳的当然主体。基层维稳创新不能弱化党的领导，更不能推行无政府主义，而是要理顺党委和政府在基层维稳中的功能定位。在基层维稳中，党委和政府应从繁忙的具体事务中抽身出来，成为规则的制定者和争议的协调者，并在此基础上提升执政能力和公共服务能力。

其次，鼓励社会组织参与。社会组织的发展状大在我国社会转型时期表现突出。在基层维稳中，不能只靠党委和政府，各类社会组织也承担着重要的责任。社会组织处于社会基层，与人民群众的接触最直接和最广泛，因而能够及时发现社会生活中的问题，能够有效地解决群体在生产和生活中遇到的难题，从而最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素。当前一些地方正在探索的网格化管理，就采用了积极鼓励社会组织参与其中的模式。

再次，推动公众参与。社会管理要发挥人民群众的基础性作用，基层维稳也要推动人民群众的参与。人民群众在基层维稳中不应是被控制的对象，而应是维稳的主体。一些地方探索治安志愿者的维稳模式，发挥这些志愿者在治安巡逻、守望报警、调解纠纷、举报线索、抢险救灾、搜集情报等方面的作用，在维稳中实现了群防群治。基层维稳中人民群众参与的一个重要方式就是人民调解，要充分发挥人民调解员扎根基层、深入群众的优势，及时有效地把矛盾化解在基层。

（三）创新维稳机制

相对于体制的宏观性，机制在基层维稳中发挥着更为关键的作用。在构建多元治理的维稳体制的基础上，要积极突破刚性治理的维稳机制，建立制度化维稳机制，完善矛盾调处机制，健全权益保障机制。

首先，建立制度化维稳机制。根据诺斯的经典定义：“制度是一个社会的游戏规则，或者更正式地，是定义人类交往的人为的约束。”[7]制度具有稳定性特征，它的正常运行提高了行为的可预期性。在当前的基层维稳中，超越于法律途径解决问题成为地方政府常用的模式，这无疑损害了法律的权威。搞好制度建设就要重新树立法治权威，使法院真正能依法独立行使职权，建设公正、高效、具有公信力、能制约公共权力的司法体系，把社会冲突纳入法治轨道化解。以制度化解社会矛盾，要不断强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和社会冲突的长效的制度化手段。

其次，完善矛盾调处机制。社会矛盾调处是当前维护社会稳定、解决社会问题的主要方式。在基层维稳中要针对群众反映强烈的热点和难点问题，进行矛盾纠纷的分析和排查，对排查出来的问题，及时加以解决。同时构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相结合的大调解机制，形成“纵向到底、横向到边”的矛盾调解网络，综合运用民间力量和专业力量化解矛盾纠纷。

再次，健全权益保障机制。社会转型时期一些损害群众利益的现象依然存在，而且这些现象的存在往往会引发社会不稳定。毛泽东早就指出：“解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群体的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。”[8]当前群众的权益受损害主要体现在征地拆迁、住房保障、食品安全、环境保护、安全生产等领域。为此，地方政府要通过相应的机制建设，着力解决好人民群众最关心的利益问题，切实保护其合法权益。

[1]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系[N].人民日报，2011-02-20（01）。

[2]郑杭生.社会管理基本理论问题研究[A].魏礼群.新形势下加强和创新社会管理研究[C].北京：国家行政学院出版社，2011.6.

[3]怎样加强和创新社会管理[M].北京：中共中央党校出版社，2011.115.

[4]龚维斌.社会管理与社会建设[M].北京：国家行政学院出版社，2011.157.

[5]孙立平.利益均衡机制与制度化之路[J].社会学家茶座，2009，（4）：17—25.

[6]塞缪尔·亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].上海：上海译文出版社，1989.45.

[7]姚洋.制度与效率——与诺斯对话[M].成都：四川人民出版社，2002.78.

[8]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.136—137.