当代中国大学章程生成的三重困境

杨昌宇

（黑龙江大学 法学理论与法治发展研究中心，哈尔滨150080）

当代中国大学章程生成的三重困境

杨昌宇

（黑龙江大学 法学理论与法治发展研究中心，哈尔滨150080）

大学章程是现代大学制度的规范基础，被喻为“大学宪章”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，要完善现代大学制度，加强章程建设。在这背景下，章程制定与完善成为各级各类大学的一项重要而迫切的工作。但中国大学传统制度模式使得当代中国大学章程生成面临三重根本性困境。由于我国大学设立与大学章程产生时间上的错位，使其面临合法性困境；由于大学章程强制力的软弱，至使其权威性不足；由于大学章程规范内容过于原则和概括，导致其适用性低下。推进中国现代大学制度的构建与完善需要破解大学章程的合法性、权威性和适用性困境。

大学；大学章程；大学章程的困境

一、中国现代大学的管理模式与大学章程的基本内涵

（一）中国现代大学的基本管理模式

政府领导高校的状况一直持续到20世纪80年代中期，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中强调，要“改变政府对高等学校统得过多的管理体制”、“扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。以此为契机，中国大学在发展上获得了一定的自主和自由。随着社会主义市场经济体制的确立，大学被进一步推向社会与市场，这促使大学的内外部关系发生新的变化。1998年《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）的颁布，进一步通过国家基本法的形式对地位加以确认。特别是大学对外关系方面，已突破了仅仅与政府的单向联系，开始与社会进行全方位的交往，形成大学与政府、教师、学生及社会其他主体之间法律关系多元化格局。中国大学的管理模式由政府主导开始向自主发展与自治转变。

（二）大学章程的基本内涵

在理论上，大学章程应当是大学成立的前提，我国大学章程特别是公立高等学校的大学章程多形成于教育法和高等教育法制定和实施后，特别是在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》及教育部《高等学校章程制定暂行办法》（2012年1月1日起施行）后，中国大学章程的实践进入到了一个新时代。但在大学自治的国际背景下，中国大学自治近年来才刚刚纳入到理论与实践的视野中，其法律地位还面临多重挑战。

大学章程被称作“大学宪章”。从最早的中世纪欧洲一些国家的大学章程（如《巴黎大学章程》），到现代英、美、德等国家和我国香港及台湾地区的较为成熟的大学章程，其不断完善运作的经验告诉我们，一个治理和运作良好的大学一定有一部成熟完善的大学章程作为其“大学宪章”。当下中国大学的一个迫切任务就是完善高等学校内部治理结构，推动中国大学与世界接轨。在我国现行法律框架内，大学章程应当是高校自主权实现的规范基础，如何使大学自治与法治社会相协调，如何使高校自主权合法并充分行使等一系列问题的解决都有赖于一部合法有效的大学章程作为依据。它是在基本规范意义上理顺国家、大学与社会的关系，在实践中协调好政府与大学、大学与社会及其大学内部的关系，促进大学自主权充分实现的前提。

对于大学章程的内涵有不同的界定，笔者赞同湛中乐先生等人的对大学章程的认识。他们在中国现行行政法制体制中来限定大学章程的基本内涵，认为，“从中国现行高教行政法制体制看，大学章程乃中国现代大学设立的制度性根基，是高等学校为实施自主管理、实现学术自由，保障校园秩序的良性运行，以国家法律、法规为依据，针对学校的重大、根本事项制定的规范性文件”。认为大学章程在法律性质上是一种抽象行政行为、一种自治规则。在法律地位上是国家法律法规的“下位法”，是大学之“宪法”。在特定法律关系中体现了法律的正义、自由和秩序价值［1］。

二、当代中国大学章程的三重困境表现

由于当代中国大学管理模式一直是以政府举办和管理为主导，在本质上作为社会组织的大学地位不明确，难以实现法定的自主管理和自治。大学章程虽然已经从理论层面越升为制度层面，但其合法性、权威性和适用性仍然被人们所质疑。

（一）大学章程的合法性困境

英文中的合法性“legitimacy”一词来源于拉丁文“legitimus”，含有“合法律”、“合理”和“正当”之意。马克斯·韦伯认为合法性就是促使人们服从某种命令的动机，任何群体服从统治者命令的可能性主要依据他们对统治系统的合法性是否信任，统治的合法性基础在于合法性信仰。

中国大学章程是否具有上述意义的合法性及其信仰，这是一个前提性困境问题。受中国大学体统管理模式的影响，直接表现是由于大学成立与章程生成的时间错位，大学章程是一个强行植入的过程。纵观国外各类大学的章程发展史，可以看到，在通常意义上章程是大学成立的依据和前提，或者是同步生成，在发展上亦步亦趋。从中国大学的发展史可以看出，中国大学在不同时期均具有官方创办或管理的特征，大学章程作为一个显性的、实用的语词则在中国范围内出现不过十几年的时间。这说明大学章程的研究与制定相对于中国大学形成与发展具有滞后性。由于中国大学章程在时间上相对已经存在的大学是一个新生事物，是国家导向下从无到有的过程，如果把大学和章程之间的关系比作“足”和“履”的话，就存在“削履适足”和“削足适履”两个过程。与其他国家和地区同一问题相比，存在前提性差异，这也正是我们所面临的挑战所在。

大学章程的合法性直接来源于大学的法律地位。我国大学法律地位到目前为止仍存在很多不确定的地方。如何在较短的时间内让大学走上法治化与规范化之路，一方面要对大学章程进行科学设计，同时还要改革大学治理结构，明确大学的法律地位，特别是当代中国公立大学的法律地位。当前大学章程根据《教育法》、《高等教育法》、《高等学校章程制定暂行办法》等法律法规制定，这是其法律效力的前提。主要以《高等教育法》为法律依据对大学章程进行定位。

（二）大学章程的权威性困境

大学章程的权威性主要是指在大学章程合法性获得的基础上，如何使其成为大学主体间普遍服从的规范。有学者认为大学章程权威产生于权力，是某种合法权力的反映形式，在制定的法律依据和调整对象及核心内容上有所表现；大学章程权威本质是一种控制力和约束力，在章程的效力范围上明确表现；大学章程权威还是一种内在影响力，表现为主体对章程制定及其实施理想化状态寄予的心理期望，确保章程正义、平等、自由价值得以实现［2］。

当前中国大学章程权威性的获得与大学的法律地位直接相关，而中国当代大学法律地位具有多重性。在大学与政府的关系中，大学具有双重身份地位。在大学与政府法律关系中，政府依法对大学的审批设立、管理和监督等方面享有教育行政管理的职权并负有相应职责。政府在这一关系中起主导作用，居于行政主体地位，而高校对政府的管理行为则有服从的义务，居于被管理的行政相对人的地位。大学作为履行具有公共性事务的社会组织，在符合法定条件下可以成为授权性行政主体。在大学内部关系中，大学拥有特别权力人地位。当高校处于特别权力人身份时，特别权力人的权力是相对学生而言的权力，它不是直接来源于法律，而是由高校的权利派生出来的。在大学与社会关系中，由于大学具有法人地位，其民事主体地位较为明晰。

以上分析表明中国大学处于多重的法律关系之中，其身份地位和权利义务有明显的不同。大学章程的权威性获得直接与大学的法律地位相关。中国大学章程的权威性困境有多方面表现。一方面表现是章程制定主体——大学地位的质疑。他不是国家机关，他所制定的规范对于其他相关主体能否具有约束力。第二方面的表现是就大学章程这一规范的性质而言，如何定位。在一定程度上它还不能用国家的强制力来保障实施，属于一种具有自治性质的“软法”范畴。大学章程被人们誉为“大学宪章”，主要对大学内部组织的架构和权力，对其成员的权利义务进行规范，终极目标是保护和促进大学自治权实现。

（三）大学章程的适用性困境

《教育法》（1989年）与《高等教育法》（1996年）都规定大学应当制定大学章程，但在实践中并未充分落实。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》及教育部《高等学校章程制定暂行办法》（2012年1月1日起施行）的出台，各级各类大学章程的制定才真正成为迫切问题。这一背景很容易使当前中国大学章程的制定热潮成为一种“运动”，其适用性无从谈起。

大学章程的适用性困境主要表现在其规范内容上可操作性不高。从调整的对象和核心内容看，大学章程依据《高等教育法》等法律法规规定学校的根本的全局性的重大事项，同时又自主设定相关主体的权利义务。同时大学章程由举办者制定或委托大学制定，是关于大学宗旨理念、目标任务、管理体制等的原则性规范，内容纲领性强，其效力高于学校一般规章制度，体现举办者的意志和大学意志，是规范大学内外部主体权利义务的基本制度，在大学管理过程中处于最重要地位，规范大学主体行为和办学秩序，对大学内外部的一切相关教育活动都具有强制性和约束力。并同时具有实体与程序规范的双重性。有学者认为大学章程在法律地位上是大学之“宪法”，是大学中的“最高法”和“纲领法”，在这个意义上，章程过于具体化、细腻化无疑将弱化其校内“最高法”、“根本法”色彩，而与“校规”混为一谈［3］。这不无道理，但过于原则与宏观的大学章程必定要流于形式与摆设，其必须具有一定适用性与可操作性。从国内大学已有的章程看，这个问题可见一斑。《吉林大学章程》（2005年）被认为是国内具有里程碑意义的大学章程。在内容上包括：序言、总则、学校功能和教育形式、组织与结构、教职员工、学生及校友、经费、资产、后勤、校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日等内容，但具体内容多半是宣告式的，号召式的。近日中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学6所高校在教育部网站上公布了学校章程，向社会公开征求意见。这是《高等学校章程制定暂行办法》实施以来，首批提请教育部高等学校章程核准委员会核准评议后的大学章程草案。从已经公布的章程内容看，其仍然存在内容过于笼统，可操作性不强的特点，这必然影响其适用性。

三、走出困境的尝试

走出当代中国大学章程面临的困境应当从两个大的方面着眼和着手做起。一是理论层面上的推动，二是实践层面的落实，避免将大学章程制定流于一种运动。这也是中国大学章程走出上述困境的根本所在。

（一）借助理论推动力促动中国大学章程的合法化

现代大学制度现已形成“代表校外利益集团的董事会领导下的校长负责制”的“美国模式”、“代表校内各方意志的权力机构领导下的校长负责制”的“欧洲模式”和“政府任命的校长负责下的委员会制”的“日本模式”等三大模式，并演绎为“大学自治、学术自由、教授治学、民主管理”的现代大学通制［3］。国外相关制度对于我国有一定的借鉴作用。在大陆法系，公立大学被视为公（务）法人。在英美法系，公立大学被视为公共机构。普通法系的大学在各方面事务上享有广泛的自治权，但仍需以法律（或最高法院的判例）为运行的边界，自治的范围和幅度也随着法律依据的调整而调整，否则就会受到来自国家权力的干预。

在不同的大学管理模式中，大学章程享有极高的法律地位，其合法性不证自明。首先，大学章程是大学获得合法地位的基础。从西方大学发展史来看，中世纪以来欧美国家大学作为行会组织，一般都先有章程后有大学，保证了大学学术自由、大学自治等诸多权利，制定大学章程作为举办大学的必要条件而得以延续。其次，大学章程应当依法而立，这是其合法性的直接来源。再次，大学章程是大学自治的规范基础。中国大学章程合法性的获得应当从上述三个方面加以论证和完善，一方面使大学成为真正的独立法人，同时，促进大学章程成为大学依法治校的基础。

（二）推进中国大学自治进程，塑造大学章程的权威性

当代大学章程合法性的欠缺导致其权威性不足，塑造大学章程的权威在中国当前情况下首先要去行政化，使大学章程成为法。在国内外教育法律及法规的基本框架下，现代大学的法律地位主要取决于下列三个方面的关系，同时也构成了大学的制度体系：一是大学与政府的关系。二是大学与社会的关系。三是大学内部关系。在大学与政府的关系中，政府对大学是管理还是监督，还是允许大学自治，这是大学制度首先要明确的［4］。

在这种制度框架下，现代大学组织经受着来自国家权力、大学内部力量和社会等三个方面的权力约束。去除大学的行政化，除了大学自身的努力以外，还需要良好的外部环境支持，正确处理好政府、社会和大学之间的关系，让政府、大学和社会三方协同努力，共同推进大学去行政化改革。

（三）促进大学章程适用性的发挥

在具体管理上，国内大学当前普遍存在一个问题，即缺一个合理有效的章程，这导致了我国大学主办者、管理者和办学者之间的合理关系不明晰，内部组织结构设置层级不清、学术严重行政化倾向等状况。近年来，随着法治建设的不断深入推进，治理理论的兴起，以及高等教育不断扩招，大学办学规模不断扩大、办学自主性日益增强，大学一方面需要扩大自主性和独立性，以保障学术自由和大学自治；另一方面，大学内部的组织结构运作的高度行政化又进一步束缚了学术自由和大学自治的发展和作用的发挥。作为大学“自治宪法”的章程是大学进行学校自治、自主办学的根本性依据和纲领性文件。没有章程，大学就无法真正有效地保证独立、实施自治；没有章程，大学在内部管理上就无法实现良好的治理，就无法真正保障大学的学术自治。当下明确中国大学自主与自治界限，才能推动现代大学制度的建立，真正做到完善大学内部治理结构。大学内部关系是现代大学制度的核心载体，大学内部关系是学校内部管理（治理）结构生成的前提基础，而大学章程是高校内部治理的规范前提。

而科学、合理、高效的大学章程则是现代大学制度建立的规范前提。中国的大学处于中国文化传统背景中，同时也是法治社会的一个重要部分，其承担使命的重要性及其地位的特殊性，要求全方位促进中国大学法律地位的明析化，促动中国大学章程的生成。

［1］湛中乐，徐靖.通过章程的现代大学治理［J］.法制与社会发展，2010，（3）.

［2］王云兰.论大学章程权威［J］.江西行政学院学报，2013，（3）.

［3］杨天平.西方大学权力模式的运演及其特色［J］.教育研究，2012，（5）.

［4］徐显明.大学理念论纲［J］.中国社会科学，2010，（6）.

［责任编辑：曲占峰］

Three Dimensional Dilemmas of the University Constitution's Generation in Current China

YANGChang-yu

The university constitution is regarded as the normative foundation of modern system of universities,and is even compared to "the Charter of University". Perfecting the modern system of universities and strengthening the construction of university constitution, are put explicitly forward in the Outline of China's National Plan for Medium and Long-term Education Reform and Development (2010-2020). The formulation and perfection of the universi-ty constitution,under this circumstance, become a crucial and urgent task for different levels and sorts of universities.Even though, three fundamental dilemmas of the university constitution's generation,owing to the traditional mode of Chinese university system, are to be found. The dilemma of legality of the constitutions is faced, firstly, because the establishment of universities is not usually simultaneous with the formulation of the constitutions.Secondly, the authority of the constitutions is suspicious for the lack of mandatory force.Furthermore, the constitutions are not so applicable by the excessive pursuit of generality and abstraction. The dilemmas of lacking legality, authority and applicability need to be resolved, therefore, at the demand of constructing and perfecting the modern system of university in China.

University;University Constitution;Dilemmas of the University Constitution

G649.22

A

1008-7966（2013）06-0144-03

2013-10-08

黑龙江大学教育教学改革工程重点项目（2013B50）

杨昌宇（1971-），女，黑龙江青冈人，教授，从事法学基础理论研究。