论检察委员会职能发挥的完善——检委会运作四大问题及解决路径

李盼盼

（北京市通州区人民检察院，北京101100）

论检察委员会职能发挥的完善
——检委会运作四大问题及解决路径

李盼盼

（北京市通州区人民检察院，北京101100）

检察委员会作为检察机关内部最高的业务决策机构，其职能的发挥与检察权的行使相伴而行。只有对检委会制度进行司法化改造，才利于其职能的发挥，顺应司法规律，满足现实需要。为此，建议构建论辩制度以解决检委会决策机制的行政化，构建专家咨询委员会制度以强化检委会的专业性，完善列席制度以增强检委会决策的公开性与参与性，构建责任追究制度以实现检委会委员权责统一。

检察委员会；论辩；专家咨询委员会；责任追究

一、构建论辩制度以解决检委会决策机制的行政化

检委会决策机制是检委会根据法定权限和程序，遵循民主集中制的原则，对重大案件和其他重大问题进行集体讨论并作出决策的过程和方式。决策过程的程序化设计将对决策结果产生实质影响。实践中，检委会决策过程的行政化色彩日趋淡化，但因议事尤其是断案过程中司法论证过程的有限性，不利于检委会委员独立、客观、中立的发表意见。如在2009年之前检委会议事规则未对发言顺序做明确规定的情形下，检察长率先发表意见或立场将会因其权威性对其他委员产生内心引导，持相同观点的委员往往仅简短的表示认同，而对于认同的理由不做阐述，持不同观点的委员在此情形下更难以坚持己见，对决议事项的逻辑推理与证成更陷于瘫痪，商谈、对话、碰撞甚至对抗的司法论证空间被极大限制。未担任院领导职务的委员先于担任院领导职务的委员发表意见①最高人民检察院2009通过的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第18条规定：“承办部门汇报后，在主持人的组织下，检察委员会委员应当对议题发表意见。发表意见一般按照以下顺序进行：（一）检察委员会专职委员发表意见；（二）未担任院领导职务的委员发表意见；（三）担任院领导职务的委员发表意见。”《北京市人民检察院检察委员会议事和工作细则》也作了相同规定。，正是从制度和规则上防止在部门保护主义的影响下，主管检察长或相关业务部门负责人先于表态所可能导致的其他委员难以作出相异决定的尴尬境地。尤其对于在批捕阶段决定逮捕，在公诉阶段拟作不起诉而提交检委会的情形，侦监部门的负责人及主管领导尽管在一般情况下会以事实和证据出发作出决策，但受制于部门考核标准的现实制约，其先入为主的判断将会对其他委员理性决策的作出产生影响。

充分而理性的论辩将使附有正当性的司法决策的作出成为可能。“尽管各个国家的司法传统与风格存在明显的差异,但为司法判决提供理由、进行论证的原则已经成为国际法律界的共识。”[1]而论辩原则或司法论证并非审判权行使的专利，具有司法权属性的检察权行使更应对此给予关注，因为观点碰撞交锋的对话过程旨在表明所作出的决策是基于对事实与证据的充分把握，而正因为此，它更趋向于合理性，更可能被当事人乃至整个社会所接受。虽然检委会是检察院内部的决策机构，但其“断案”的过程，如决定是否逮捕，起诉或不起诉以及确定指控罪名的过程实际上是行使检察权作出司法判断的过程。正因为“检察机关的公诉权是具有司法性质的权力，尤其是不起诉决定，与法院的免刑和无罪判决具有相似的效力，是具有裁判性、终局性、法律适用性等司法特征的‘司法’行为”[2]，将论辩程序引入检委会决策机制是诉讼民主化和程序正义的客观要求，也是检委会制度改革的价值所向。论辩程序也采纳了对抗式诉讼模式的价值，因为“在对抗式诉讼模式中,对有关案件事实、程序及证据的疑问都是在公开的法庭上解决的,通过控辩双方的辩论和质证活动予以澄清,争议的解决都是人们以看得见的方式进行的”[3],自由而充分的论辩将使检委会委员参与决策的主动性大大加强，案件事实将在类似“交叉询问”中被层层剥开，参与讨论的委员对各自的结论和理由给予充分的关心，可能会维护“己方利益”的委员也很难主导他人的观点，“当一个委员必须提出理由才能使自己的意见为他人接受时，尽管似乎是别人接受了他的理由，而实际上他已经是在受到制约”[4]。这正是检委会职能发挥所期冀的效果。

二、构建专家咨询委员会制度以强化检委会的专业性

检委会决策的权威性源于其委员的专业性及决策过程的说理性。检委会的司法属性体现在议案过程中以专业化的思维过程对案件事实与证据进行判断。在新形势下，随着网络犯罪等新类型案件层出不穷，检委会委员知识经验的有限性有所凸显。实践中，对于提交检委会讨论的存疑不起诉案件，随着承办人汇报和委员逐个质疑的抛出，时常出现讨论主题偏离和“大前提”无法达成共识的现象。证据不足的问题尚未得到解决，而对案件涉及的专业性知识的掌握更显得捉襟见肘。

近年来，北京市人民检察院及其分院、海淀、密云、大兴、延庆、平谷等区县院已先后成立了专家咨询委员会，受聘专家就检察实务中的疑难复杂案件为检委会正确决策提供高层次的参考，为检察工作提供智力支持。北京市检二分院的专家咨询委员会不仅设立了刑事、民事两个专业委员会，更于2012年增设行政法专业委员会，提升检察工作专业化程度。北京市人民检察院于2011年出台了《民事、行政检察专家咨询委员会工作办法》对民行检察专委会的性质、工作内容、申请流程进行细化。不过，因专家咨询委员会的设立势必产生相关费用，加之经济发展水平相对落后地区的检察院并不都具备高校或科研机构等学术优势，对于这些地区的基层检察院而言，可以联合共设一个专家咨询机构以满足司法实践的现实需要。

三、完善列席制度以增强检委会决策的公开性与参与性

检委会行使检察权所作出的决议将推动诉讼程序的进展，因此检委会决策过程应具有司法裁判公开的属性。无论承办人、案件当事人或相关社会公众都不仅仅想知晓案件的裁判结论，而更想了解这一决议的根据或理由。“行政权可以秘密的方式行使，而司法活动则须具有必要的公开性和透明性”[5]，列席制度作为现代法治与民主政治的制度化体现，已被现行制度规范所引入①例如《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第8条规定：“检察委员会举行会议，经检察长决定，未担任检察委员会委员的院领导和内设机构负责人可以列席会议；必要时，可以通知本院或者下一级人民检察院的相关人员列席会议。”《人民检察院检察委员会组织条例》第12条规定：“检察委员会在审议有关议题时，可以邀请本院或者下级人民检察院的相关人员列席会议。”，但列席人员的范围受到严格限制，直接影响了检委会决议活动的公开程度。

司法公开包括内部公开和外部公开，在此之下，检委会列席人员可能包括检察系统内人员和当事人、律师、人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、公安局长及新闻媒体等社会人士。关于检委会列席人员的范围，理论界观点不一，多数观点主张列席人员应进一步扩大，甚至将当事人及律师纳入其中，“可以参照程序正义的一般要求，在检察委员会讨论决定重大案件时，引入听证程序、律师或当事人列席或者旁听检察委员会会议程序等，这样可以让检察委员会讨论决定案件在程序上具有更强的正当性与合理性”[6]。也有观点基于检委会决策的行政性出发，认为其不具有公开性，“（适当）扩大列席人员范围亦不宜提倡”[7]286。另有观点从折中的立场出发，首先承认“检察委员会议事活动是一种司法活动，应当具有一定的公开性”[7]271，同时要兼顾议事活动的保密性，主张强调列席人员范围在适度的前提下扩大，主要是对检察系统内部人员的公开。

与此不同，实践中对检委会列席人员的尝试做法各异。山东、吉林等地采取邀请人大代表、政协委员、人民监督员列席检委会的形式以增加检察工作的透明度；云南文山州施行了一年多公安局长列席检委会机制；四川省检察院于2011年出台《关于规范列席检察委员会会议的意见》，规定列席的检察人员可以发表意见，参与议题讨论，但不参与表决。与此相比，北京市检察机关的列席人员则主要局限在系统内。北京市人民检察院检委会列席人员主要包括监察部门负责人、相关部门负责人及与讨论事项相关的下级院列席人员；市检二分院、西城院、海淀院主要采取“高层次人才”即理论人才或业务骨干列席检委会；昌平院、密云院主要邀请相关部门负责人列席。

笔者认为，适当扩大检委会列席人员范围符合司法的公开性和程序性要求，顺应了检委会改革的趋势。但列席人员范围应限于检察系统内予以扩大，系统外人员的列席可能对委员客观、公正地发表意见、独立行使检察权带来负面影响。首先，当事人及律师列席检委会缺乏必要性和现实可能性。犯罪嫌疑人供述及被害人陈述已在案件承办人撰写的审查报告中集中体现，检委会主要针对案件定性及是否起诉等问题进行决议，而不应再以内部决策的方式重新对嫌疑人进行轮番讯问，这种情形将是对主诉检察官办案责任制的背离。其次，人大代表、政协委员等社会人员的列席，难以实现外部监督与司法独立之间的平衡。人大对司法的监督应以抽象监督为原则，以个案监督为例外。通过听取和审议检察机关工作报告，审查规范性文件及执法检查等形式发现和纠正检察工作中的问题，促使检察权在阳光下运行。但以列席制度为载体的个案监督方式，无法排除其可能僭越司法独立、影响司法公正的危险。而且，鉴于代表委员对证据审查及法律适用的专业局限性，其评判的工具主要是社会的道德标准，关注的重点更在于案件的社会效果，致使“有些检委会委员可能出于某些顾虑而‘言不由衷’，不能自由表达自己的观点”[8]。再次，公安局长列席检委会目前于法无据，虽然其与检察机关同属“大控方”，但此做法与检察机关是国家法律监督机关，公、检、法三机关相互制约的原则难以衔接②也正因此，云南文山州的“阳光检务新机制”后被最高检“叫停”。。尤其是对于拟作不起诉处理的案件，检察官“控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇”[9]之天然角色将使公安局长的列席效果难以实现。最后，检察系统内部人员的列席可以常态化和扩大化。实践中，本院相关业务人员的列席常因为“检委会的秘密性”而予以严格限制。对此，可以通过对列席人员范围、申请程序、列席人员的权利义务和责任的规定细化，向系统内人员列席检委会提供更多机会①对此，青岛市一些基层检察院已进行了有益的尝试。如青岛市市南区检察院实行检委会“双扩大”制度，即扩大检委会研究议题范围和列席检委会会议人员范围，建立列席检委会会议干警人才库，规范干警列席检委会会议程序；市北区检察院制定了“163”青年干警培养计划，由研究室根据检委会研究案件情况，安排每名青年干警每年至少列席1次检委会。。此外，目前法律对上级检察机关列席下级检察机关检委会尚无规定，此做法当属列席制度的应有之义，且有利于检察权的统一、正确行使。

四、构建责任追究制度以实现检委会委员权责统一

权力的行使与责任的承担相对应。检委会作为与检察长、主诉检察官并列的检察权的行使主体，理应对检察权的不当行使承担不利后果或否定性评价。自《检察人员执法过错责任追究条例》等责任追究的规范性文件实施以来，对于一般检察人员的责任追究制度日臻完善，但对检委会成员责任追究的条款却因不够详尽而缺乏可操作性。条例第12条规定：人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。案件承办人隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致集体讨论结果错误并造成执法过错的，由案件承办人承担责任。相对粗疏的规定使实践中鲜见对检委会委员追究责任，该制度如审判委员会所面临的同样诟病一样，“集体负责，人人负责，谁也不负责”成为否定该制度存在价值的重要依据。

检委会引入集体责任与个人责任相结合的机制应建立在责任明确的前提下。检委会议案过程主要包括承办人汇报案件、委员论辩、委员表决、决策形成几个环节。首先，案件承办人应对汇报内容的准确性负责，避免因隐瞒、遗漏案件主要事实、证据等情况致集体讨论焦点的偏离和结论的错误。其次，委员须有明确的意思表达，并被逐一详记在案，委员在会后对会议记录上的个人发言予以认可签字，以便发生错案责任倒查时有据可查。最后，责任追究需要区分委员作出错误决策时的心理状态。徇私舞弊、受贿枉法而故意作出某种违反事实、违背法律的错误决议与由于过失而作出错误决议的情形，应当基于过错原则而被追责。但对于那些尽了忠实、勤勉义务但因知识有限、能力不足而作出错误决议的委员，追责显然欠缺合理性。所以，责任追究不是目的，目的是警示检委会委员之谨言慎行、恰当履职。在目前的状态下，至少应该将委员发表意见的情况计入其履职情况考核系统，将委员发表意见的质量和正确率作为检委会委员退出机制的考量因素，对于履职能力较差，存在例行公事，人云亦云，随声附和，违心表态等从众心态和责任淡化表现的委员予以除名。委员责任追究机制的完善必将提高委员的积极性和责任感，使他们意识到自己的一言一行一票不仅直接关系到案件的处理，捕与否，诉与否，关系当事人的人身权利，也关系到个人的综合评价和职业担当。

［1］孔红.司法论证的逻辑模式［J］.政法论丛，2008，（2）.

［2］谭世贵.中国司法改革研究［M］.北京：法律出版社，2000：310.

［3］陈卫东，张月满.对抗式诉讼模式研究［J］.中国法学，2009，（5）.

［4］苏力.基层法院审判委员会制度的考察及思考［J］.北大法律评论，1998，1（2）.

［5］陈瑞华.问题与主义之间——刑事诉讼基本问题研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：8.

［6］陈松林.从司法民主性看检察委员会制度之完善［J］.人民检察，2012，（23）.

［7］徐燕平，王立华.深化检察委员会制度改革应注意的三个问题［C］//杨振江.检察委员会理论与实务研究.中国检察出版社，2012：286.

［8］陈长均.非检察人员列席检委会弊大于利［N］.检察日报，2011-05－23（03）.

［9］林钰雄.检察官论［M］.北京：法律出版社，2008：7.

［10］陈驰.依法行政，不可集体决策无人担责［N］.成都日报，2013－04－26.

［责任编辑：杜 娟］

On the Perfection of the Procuratorial Committee's Functions——The Four Main Problems and Solutions

LIPan-pan

As the highest decision-making body of people's procuratorate, the functions of the procuratorial committee are accompanied by the prosecutorial power.Only making judicial reform to the procuratorial committee, can we play its functions, comply with the law of justice and meet the practical demand. Therefore, it is recommended to build argumentation systems to solve the administrative trend, expert advisory committee to enhance the specialty, attendance system to enhance the access and openness, and legal responsibilities system to achieve the integration of power and responsibility.

procuratorial committee;argumentation;expert advisory committee;legal responsibilities

DF83

A

1008-7966（2013）06-0132-03

2013-09-15

李盼盼(1988-)，女，河南平顶山人，法律政策研究室助理检察员，法理学硕士。