加拿大志愿组织的内部治理问题探究

宗慧敏

（华东政法大学，上海200042）

加拿大志愿组织的内部治理问题探究

宗慧敏

（华东政法大学，上海200042）

加拿大的非营利和志愿组织根据法律对其内部章程进行法律上的规范，并从制度方面不断加强董事会的治理，同时从权利和义务角度出发，对志愿者的管理制度进行了完善，使得非营利和志愿组织的效率得到很大程度的提高，越来越成为政府处理社会问题的重要伙伴。

非营利组织；志愿组织；内部治理；《加拿大志愿工作法》

和现代西方社会的许多国家一样，加拿大社会由三部分组成：私人（或者企业）、政府和第三部门。加拿大的第三部门一般被称为“非营利与志愿部门”（nonprofitand voluntarysector），它包括注册的慈善机构和非营利团体两种类型。慈善机构是指募集资金以资助教会、医院、学校和社区福利计划的团体，可分为经营性的慈善机构和慈善基金会；非营利团体不仅包括非营利法人，也包括各种草根社会组织。无论是慈善机构还是非营利团体，他们的核心内容都具有不以营利为目的的志愿性质，因此除了分类的需要和法律上的明确规定，本文统一将非营利与志愿部门内的机构和团体统称为“志愿组织”。

一、志愿组织内部治理的依据——章程

章程是志愿组织内部治理的依据。章程是“在法律规定范围内对其成员有约束力的内部规范。除确定的社团宗旨和名称外，章程尤其还有规定社团内部形成决议和对外以社团名义进行活动的规范”[1]。在加拿大，要注册成为一个志愿组织，这个组织必须包含或遵循一个叫作信托或章程的法律文件。章程作为法人独立意志的体现，一般情况下都必须将法律意志和捐赠人意志纳入其中，而法律意志作为志愿组织必须严格遵守的重要内容，与志愿组织的设立制度之间有着不可分割的关系。

在加拿大，志愿组织的成立与活动受加拿大《宪法法案》、《所得税法案》、《加拿大公司法》，以及省市级地方法规（如安大略省《小商业和慈善业保护法案》）的规制。成立具有法人资格的慈善团体和非营利组织均须经过法人登记和免税登记。《所得税法案》对申请免税登记的慈善组织，主要有以下几个要求：第一，位于加拿大；第二，为慈善目的而组成和运行；第三，其资源只用于慈善目的；第四，非个人获利。在以上几个要求中，最关键的要求是详细解释组织的“慈善目的”，因为申请者必须保证其所有的正式目标（列在章程、托管书等申请文件中的）都必须满足符合法律含义的慈善目的的要求。

《所得税法案》本身并未对“慈善目的”或“慈善活动”下定义，这些概念在习惯法中有其自己的起源。加拿大法庭认可四大类的慈善目的，他们是：（1）济贫（如慈善厨房、无家可归者的避难所）；（2）促进教育（如大学、研究机构、艺术）；（3）促进宗教（如教会、修道院）；（4）其他公益（如医院、公园）[2]。

法律首先应保障具有法人地位的各种志愿组织为“慈善目的”而存在，因此章程中必须写有的内容，都是与“为慈善目的而存在”相一致的成立志愿组织的标准。志愿组织的章程应至少包括以下内容：（1）组织名称；（2）组织目的；（3）声明该组织将不以其成员牟利而运转、任何利润或其他财产增长都将被全部用于促进其组织目的的条款；（4）组织结构；（5）解释如何更换理事（或董事）的条款；（6）文件的有效日期；（7）至少三个组织理事的签名。其中“组织目的”必须是慈善的，比如，一个组织不能以营利为目的而设立，不应从事规定以外的商业活动；慈善组织不能有政治目的的、党派的或本质上是政治性的活动，但是，一个仅为慈善目的而设立的慈善组织也可以参与到一些直接帮助达成其慈善目的的有限的非党派政治活动中[3]。

二、志愿组织的执行机关——董事会的设置及职责

在加拿大，几乎所有志愿组织内部都设有董事会（Board），而不论其属于何种类型的志愿组织。法人的组织机构一般由权力机关、执行管理机关、监督机关三部分构成，管理学者普遍认为慈善法人或者非营利法人领域应由董事会（或理事会）作为执行管理机关，建立起以董事会或者理事会为中心的内部治理机制。

董事会的内部设置在法律和志愿组织的章程内都有详细规定。以法人型志愿组织为例，根据《加拿大公司法》的规定，董事会是管理者，由股东选举产生，管理权由股东授权董事会行使；公司必须有至少一个董事，但如果是用特许证书方式设立的公司法人，则不少于三个董事。在加拿大最常见的董事会规模是10～15人。

董事会的首要职责应当是确定组织的目标和使命，因为目标和使命是一个志愿组织有效管理的基础，董事会的其他职责都是在这一确定的目标下得以实现的。以“加拿大志愿主义领袖”VolunteerCanada为例，它的使命是“为加强公民参与志愿活动提供领导，为志愿行动充当催化剂”，其下两百多个志愿者中心的任务是：（1）倡导志愿主义与志愿精神；（2）建构有效的地方社区志愿服务能力；（3）在志愿议题上提供领导方向；（4）利用服务的机会将人们串连起来[4]。

从志愿组织管理者的角度来说，董事会的基本职责大致包括：架构组织的使命；制定与组织使命相符的政策；获取外部资源；监督、激励执行层以及其他必不可少的职责。《加拿大志愿工作法》（TheCanadian Code forVolunteer Involvement）中有一部分内容概述了志愿组织内部不同角色所起的不同作用，其中对董事会所扮演的角色做了这样的规定：通过制定相关政策，创造、领导和确保一个志愿者参与的有利的环境和文化；为志愿组织的项目和运营制定政策；在人力资源管理方面，制定管理人力资源的政策并将志愿参与标准合成一体，等等[5]。

加拿大志愿组织董事会的职能，越来越注重从“运作”（operation）到“治理”（governance）的转变，这对董事会和董事的要求就越来越高。董事会要制定与志愿组织的使命和目标相符的战略决策，除了需要一个科学、高效的决策程序，也需要董事们通过自身的专业知识或者社会地位、社会关系为组织提供有效的信息、咨询服务和质疑、批准，这无疑对他们的素质有相对高的要求。因此志愿组织对董事的选任也要有一定的标准（比如对法律、金融、交际、制定战略计划等特定技能的要求），并且要对董事会成员进行培训，提高和发展他们评估和管理风险的能力，以有效地避免董事会或者董事承担治理组织过程中的各种风险。

志愿组织的董事会是组织各方利益的代表，承担着“信托责任”，一般有以下三个义务：勤勉、忠诚、服从，这和营利法人对董事的要求并无不同。为履行信托义务，董事会还要遵循社会法律责任：（1）法律地位（即志愿组织的设立、注册或运作必须遵守法律）；（2）税收法律；（3）雇用法律；（4）卫生及安全法律；（5）财务管理（即组织在资金运作中要遵守法律规定，与当地通用账务原则保持一致）[6]。无论是信托上的义务，还是法律上的责任，不履行这些义务的董事会或者董事都有可能负有法律上的责任，比如当其违反某一法律时，会被处罚款、限制权力或被监禁；当其违反具有法律约束力的合同时，就要履行合同或给予经济补偿；当其行为（或未能采取某种行为）给他人造成伤害或损害时，无论故意与否，都要进行经济补偿[7]。

三、志愿组织的内部成员——无处不在的志愿者

志愿组织根据规模的大小和复杂程度的不同可以有不同层级的内部人员，但一般都由董事会、执行董事（或志愿者领导层）、经理（或志愿者管理人员）以及志愿者构成。其中，广泛存在于各种志愿组织的、志愿活动的参与者的“志愿者”们无疑是最为重要的人力资源。在有着悠久志愿服务传统的加拿大，志愿者的身影可谓无处不在。2001年为“国际志愿者年”，加拿大政府颁布了《加拿大志愿工作法》[8]（theCanadian CodeforVolunteer Involvement），希望促进关于志愿者在志愿组织中的角色的讨论，并且诠释志愿者的使命，支持志愿服务。

《志愿工作法》由三部分组成：第一部分是志愿者参与的价值。它指出了志愿者参与志愿活动的四个价值：促进社会的正义与民主；通过定位和回应社区的需求，促进了社区的发展；互惠了志愿者和志愿组织；它建立在许多关系（relation ships）之上——志愿者为组织创造机会，而组织给予志愿者成长和回报社会的机会。第二部分是志愿者参与志愿活动的指导原则。它规定志愿者有其权利，志愿组织要承认志愿者是关键的人力资源，并且要为他们提供一些基础设施支持，并提供安全和有利的环境。志愿者也有其义务，他们要对志愿组织负责，要尊重受益人和社区，要正直并且负责任地做出行为。第三部分是志愿组织为志愿者如何参与到组织中而制定的标准。这通过制定一个完整有效的“志愿者发展”（volunteerdevelopment）计划来完成，以寻找、吸引志愿者并且使他们长期有效服务于组织、参与志愿项目。

“志愿者发展”有五个阶段：计划——志愿组织采用政策和程序提供一个框架，详细说明和支持志愿者的参与；招募和筛选——志愿组织在其自身实际需求之上提供一个有效、清晰的招募信息，而筛选作为防范组织风险的重要措施，持续应用于志愿者参与的全过程；定位和培训——通过定位使志愿者们明确他们和组织间的关系，而对志愿者的培训不仅是志愿者的权利，更是志愿者的义务；监督和评估——志愿者接受监督，志愿组织定期评估志愿者的表现，有时随机抽查志愿者（和客户），以此验证他们在志愿服务中的表现；承认（或认可）——无论是在志愿组织内部还是外部，志愿组织都可以正式、持续的方法或者非正式、但及时而恰当的方法认可志愿者的贡献。这五个阶段形成一个“志愿者发展周期”，志愿组织应该将志愿者作为平等的成员纳入到志愿组织中，还应当鼓励他们与组织一同成长。

因此，总结以上情况，笔者认为志愿者主要有如下一些权利：（1）受到平等对待的权利。志愿组织内部除了无偿服务的志愿者，还有需要组织支付薪酬的员工们，志愿组织不能因此在招募、筛选、培训等方面对志愿者区别对待。（2）接受培训的权利。合格的志愿者应具备各种能力，人际关系能力、筹资能力、专业技术和办公能力等，志愿者有权利接受与之相关的专业知识、技能的培训。（3）得到志愿组织认可的权利。虽然大部分志愿者都无偿提供志愿服务，但是志愿者所做的贡献应当得到精神上的鼓励和认可，甚至物质上的奖励。（4）志愿者根据自身需求获得任务分配的权利。志愿者作为执行任务的主体，更明白什么样的任务可以反映他自身以及组织的能力、发挥他的作用，从而达到更佳的服务效果。

志愿者主要有如下义务：（1）遵守法律。志愿者应当遵守与志愿活动相关的法律上的规定。（2）遵守组织章程和政策。组织章程涵盖了该组织的使命、目的、运行机制、志愿者的权利义务等内容，志愿者身为组织成员，不得违背组织的宗旨进行行为、志愿服务行为要接受组织的监管、要定期接受组织的评估、接受组织安排的培训以更新技能从而更好地提供服务等等。

总结全文，笔者以为，加拿大志愿组织的内部治理已经形成了较为合理的机制。一直以来，志愿组织的管理效率和组织绩效一直被学者和公众责难，因为其缺少营利性组织的公司治理机制；但为了提高效率和保持志愿组织的正常运营而借鉴营利性组织的治理方式，又有偏离志愿组织设立目标的风险。加拿大的志愿组织首先通过章程严格确认了志愿性质的设立目标和使命，其次在董事会的设置上力求权力的制衡、通过对董事的严格要求在一定程度上保障了决策的高效和准确，最后通过一套完整的志愿者发展计划，保障了志愿者的权利，也达到了激励志愿者的效果，这些制度设计基本寻求到了“提高效率”和“忠于使命”的平衡，值得包括我国在内的其他国家借鉴。

［1］［德］卡尔拉伦茨.德国民法通论（上册）［M］.王晓晔，等，译.北京：法律出版社，2001：16-17.

［2］［加］特里德玛茨.加拿大的慈善规范实践［C］//中国慈善立法国际研讨会论文集.北京：中国社会出版社，2007：83-91.

［3］［加］亚力山大·戴维森.加拿大慈善事业注册监督制度［C］//中国慈善立法国际研讨会论文集.北京：中国社会出版社，2007：53-69.

［4］AboutUs［EB/OL］.http://volunteer.ca/content/about-us，2013-06-15.

［5]］［加］陈国墚.从质量提升视角看慈善组织的生存和发展［C］//中国慈善立法国际研讨会论文集.北京：中国社会出版社，2007：215-216.

［6］］Directors’Liability:A Discussion Paper on Legal Liability, Risk Management and the Role Of Directors in Non- Profit Organizations［EB/OL］.http：/ / volunteer.ca，2013- 06- 15.

［7］［8］Canadian Code for Volunteer Involvement［EB/OL］.http：//volunteer.ca/content/can adian-code-volunteer-inv olvement-2012-edition，2013-05-18.

［责任编辑：刘晓慧］

Research on the Internal Governance of Canadian Volunteer Organization

ZONGHui-m in

The Canadian non-profit and voluntary organizations make their rule sac cording to the law,and strength the governance of the board from the aspect of system.At the same time,they start from the angle of rights and obligations to improve the volunteers’management.All these make the efficiency of nonprofit and voluntary organizations greatly improved,and make the mselvesbe come more and more important partner of govern men tin dealing with socialissues.

non-profit organization;voluntary organization;internal governance;the Canadian Code for Volunteer Involvement

DF41

A

1008-7966（2013）06-0090-03

2013-09-25

2012年度国家社会科学基金项目“民间义工组织法律问题研究”的阶段性研究成果之一（12BFX 037）

宗慧敏（1989-），女，江苏大丰人，2011级经济法专业硕士研究生。